<<< тому | зміст | вперед >>>

Сенін В.С Організація міжнародного туризму

Глава 9. Стандарти туристичного обслуговування. Ліцензування туристської діяльності. Сертифікація, безпеку і якість туристських послуг

Найважливішими інструментами державного регулювання діяльності туристичних організацій і захисту прав споживачів туристських послуг є ліцензування, стандартизація та сертифікація в туризмі.

До нормативних документів по стандартизації відносяться державні стандарти Росії; правила, норми і рекомендації з стандартизації; загальноросійські класифікатори техніко-економічної інформації; стандарти галузей і підприємств; стандарти науково-технічних, інженерних товариств та інших громадських об'єднань.

Стандарти туристичного обслуговування є частиною державної системи стандартизації Російської Федерації, що визначає цілі і завдання стандартизації у галузі туризму та готельного менеджменту, основні принципи та організацію робіт, категорії нормативних документів, види стандартів та основні положення міжнародного співробітництва.

Метою стандартизації у сфері туристського обслуговування є забезпечення заявленого рівня якості і безпеки споживання тур-продукту або окремої туристської послуги, захист інтересів споживачів туристських послуг від недобросовісної конкуренції на ринку.

У міжнародній та вітчизняній практиці під стандартом розуміється нормативний документ по стандартизації, розроблений на основі згоди, що характеризується відсутністю заперечень по суттєвих питаннях у більшості заінтересованих сторін (виробників і споживачів), затверджений визнаним органом і обов'язковий до застосування. Державні стандарти у сфері туристського обслуговування затверджуються, як правило, Держстандартом Росії.

Стандарт як нормативний документ в більш широкому сенсі-документ, що містить правила, загальні принципи, характеристики, що стосуються певних видів діяльності, в тому числі й туристичної, та доступний широкому колу споживачів.

Стандарт є одним з ефективних інструментів регулювання ринку туристських послуг, що дозволяє впливати як на несумлінних виробників, так і на продавців і споживачів туристських послуг.

Стандарт за своєю природою призначений для встановлення мінімально необхідних вимог, які роблять будь-який продукт або послугу відповідними своєму призначенню за формалізованими критеріями надійності, безпеки, якості і т.п.

Об'єкт стандартизації - послуга, виробничий процес надання послуги або її результат, що підлягають стандартизації.

Під послугою розуміється результат безпосередньої взаємодії виконавця і споживача, а також власної діяльності виконавця по задоволенню потреби споживача.

За функціональним призначенням послуги, надані населенню, поділяються на матеріальні і соціально-культурні. До соціально-культурних послуг належать послуги по задоволенню духовних, інтелектуальних потреб і підтримання нормальної життєдіяльності споживача (підтримання та відновлення здоров'я, духовний та фізичний розвиток особистості, підвищення професійного майстерності), а також медичні послуги, послуги культури, туризму, освіти і т. д. З іншого боку, в створенні комплексної туристичної послуги (туру) беруть участь і транспортні компанії, підприємства харчування та інші, послуги яких належать до сфери матеріальних послуг.

Існують перебувають у взаємозв'язку наступні категорії стандартів:

- Державні стандарти Російської Федерації, які є нормативною базою ліцензування і сертифікації - ДЕРЖСТАНДАРТ Р;
- стандарти галузі - ОСТ;
- стандарти підприємств і об'єднань підприємств (спілок, асоціацій) - СТП;
- стандарти громадських об'єднань - СТО.

До нормативних документів по стандартизації відносяться також загальноросійські класифікатори, порядок розробки і застосування яких встановлюється Держстандартом Росії.

При розробці стандартів ураховуються стандарти, прийняті Міжнародною організацією стандартів (ISO), і регіональні стандарти, правила Європейської законодавчої комісії ООН та інших міжнародних організацій, а також національні стандарти інших країн.

Базу стандартизації, існуючої в сфері туризму та готельного господарства, даний час складають такі державні стандарти:

- ГОСТ 28681. Про-90 «Стандартизація у сфері туристсько-екскурсійно-го обслуговування. Основні положення»;
- ГОСТ Р 50690-2000 «Туристські послуги. Загальні вимоги»;
- ГОСТ Р 50681-94 «Туристично-екскурсійне обслуговування. Проектування туристських послуг»;
- ГОСТР 50644-94 «Туристично-екскурсійне обслуговування. Вимоги щодо забезпечення безпеки туристів і екскурсантів»;
- ГОСТ Р 50645-94 «Туристично-екскурсійне обслуговування. Класифікація готелів»;
- ГОСТ Р 50646-94 «Послуги населенню. Терміни та визначення»;
- ГОСТ Р 50691-94 «Модель забезпечення якості послуг (автентичний тест ІСО 9002-87)»;
- ГОСТ Р 51185-98 «Туристські послуги. Засоби розміщення. Загальні вимоги»;
- ГОСТ Р 50460-92 «Знак відповідності при обов'язковій сертифікації. Форма, розміри і технічні вимоги».

Керівництво і координацію діяльності з організації стандартизації у сфері туризму здійснює технічний комітет ТК-199 при Держстандарті Росії.

Безпосередньо до сфери туризму мають відношення наступні нормативні документи, містять класифікаційні ознаки:

- Загальноросійський класифікатор галузей народного господарства-ЗКГНГ;
- Загальноросійський класифікатор видів економічної діяльності, продукції та послуг - ОКДП (ОК 004-93);
- Загальноросійський класифікатор послуг населенню - ОКУН (ОК 002-93);
- Загальноросійський класифікатор професій робітників, посад службовців і тарифних розрядів (ОК 016-94).

Документи ЗКГНГ і ОКДП використовують при ідентифікації галузевої приналежності організації або підприємця до сфери туризму. Наприклад, код 90220 ЗКГНГ означає приналежність до готельного господарства, код 91600 - до організацій відпочинку і туризму, код 91620 - до підприємств туризму, а код 91517 - до санаторно-курортним установам. Ці коди наводяться в статистичних документах туристичних фірм та готелів.

При проведенні сертифікації туристських послуг і послуг готелів використовується Загальноросійський класифікатор послуг населенню - ОКУН (ОК 002-93), в якому наводиться перелік екскурсійних та туристичних послуг (код розділу 060000), а також послуг готелів, санаторно-курортних закладів, підприємств громадського харчування, транспорту і ряд інших (зі змінами, внесеними 1999 р.), містяться в Додатку 22.

Коди класифікатора ОКУН застосовуються при проведенні сертифікації туристських послуг і послуг готелів і вказуються в сертифікатах відповідності безпеки і якості послуг.

Крім цього в практиці туристської і готельної діяльності використовуються такі нормативні документи, як правила. У першу чергу до них відносяться:

- Правила надання готельних послуг в Російській Федерації, затверджені постановою Уряду РФ від 25 квітня 1997 р. № 490.
- Правила надання послуг громадського харчування, затверджені постановою Уряду РФ від 15 серпня 1997 року № 1036.

Крім того, в міжнародній туристській практиці знайшли застосування наступні класифікації:

- Міжнародна стандартна галузева класифікація всіх видів економічної діяльності (МСОК);
- Стандартна міжнародна класифікація видів діяльності в галузі туризму (СИКТА).

Ліцензування міжнародної туристської (готельній) діяльності є одним із видів правового досудового механізму її державного регулювання. Ліцензія - це дозвіл, що видається державним органом юридичним або фізичним особам на здійснення міжнародної туристської (готельній) діяльності протягом визначеного часу при дотриманні ряду умов.

Видача ліцензій здійснюється відповідно до Федеральними законами «Про основи туристської діяльності в Російській Федерації» і «Про ліцензування окремих видів діяльності» від 8 серпня 2001 року № 128-ФЗ.

У перелік видів діяльності, на здійснення яких потрібна ліцензія, включені туроператорська та турагентська діяльність, а також діяльність з продаж прав на клубний відпочинок.

Положення про ліцензування туроператорської та турагентської діяльності затверджено Постановою Уряду РФ від 11 лютого 2002 р. за № 95. Положення з продажу прав на клубний відпочинок знаходиться в стадії розробки. Даними Постановою передбачено, що ліцензування туроператорської та турагентської діяльності здійснюється Мінекономрозвитку Росії.

У відповідності з Федеральним законом «Про принципи та порядок розмежування повноважень між органами державної влади і суб'єктів Російської Федерації» від 24 січня 1999 р. № 119-ФЗ Мінекономрозвитку Росії може передати свої права за видачу ліцензій суб'єктам Федерації. Положеннями про ліцензування встановлено термін дії ліцензій - 5 років.

У числі ліцензійних вимог і умов при здійсненні туроператорської діяльності названі наступні: наявність у штаті туроператора - юридичної особи не менше 7 осіб працівників; при цьому не менше 30% працівників повинні мати вищу, середню спеціальну чи додаткову освіту в галузі туризму або стаж роботи в туризмі не менше 5 років; керівник фірми повинен мати як професійна освіта в туризмі, так і стаж роботи не менше 5 років. При цьому слід зазначити, що нормативні документи про те, що вважати професійним освітою в туризмі та як визначати стаж роботи в даний час відсутні, так само, як і державні стандарти та турагентської туроператорської діяльності.

Положеннями передбачено, однак, і підвищення кваліфікації працівників не рідше одного разу в 3 роки.

Ліцензійні вимоги і умови при здійсненні турагентської діяльності практично однакові з туроператорської, за деякими винятками: відсутні вимоги до кількості працівників; наявність професійної освіти і досвіду роботи в туризмі не менше 3 років вимагається тільки у 20% працівників.

Таким чином, замість однієї ліцензії на здійснення міжнародної туристської діяльності, яка видається турфірмам раніше, залежно від напрямку їх діяльності в турбізнесі, можуть знадобитися і всі три.

Відомо, що туристська діяльність відноситься до сфери послуг. При цьому послуга, надається турфірмою споживача туристських послуг туристу, є результатом тієї діяльності, на яку видана ліцензія. Розглянемо види туристської діяльності, на здійснення яких потрібна ліцензія згідно новим законодавством.

Зміст туроператорської та турагентокой діяльності визначено Федеральним законом «Про основи туристської діяльності в Російській Федерації». При цьому під туроператорською діяльністю в Законі розуміється «діяльність з формування, просування і реалізації туристського продукту», а під турагентської діяльністю - «діяльність по просуванню і реалізації туристичного продукту».

Таким чином діяльність туроператора зводиться в кінцевому підсумку до двох моментам: організації подорожей (відпочинку) за заявкою клієнта-туриста та реалізації окремих туристських послуг або їх комплексу. Про це чітко і недвозначно сказано в статті 2 Директиви ЄЕС «ПРО подорожі, відпустки та поїздки, що включають всі» (від 13 червня 1990 р. № 90/314/ ЄЕС): «Організатор - особа, яка регулярно організовує «послуги, які включають усі» і продає їх або пропонує для продажу безпосередньо сам або через посередництво продавця. Продавець - особа, яка продає або пропонує для продажу послуги, що включають все, запропоноване організатором».

Загальноросійський класифікатор послуг населенню (ОКУП) ОК 002-93 (в редакції 1999 р.) відносить до туристської діяльності «Туристські послуги і послуги засобів розміщення для тимчасового проживання туристів» (розділ 060000), виділяючи при цьому «послуги туроператора з організації внутрішнього туризму» (підрозділ 061100), «виїзного туризму» (061200) і «в'їзного туризму» (061300), а також «послуги турагента» (061400) і «окремі послуги туроператора і турагента» (061500) знову-таки з організації подорожі (відпочинку). При цьому величезна різноманітність видів туризму, організовується туроператором, Окуні зводиться до п'яти турів: оздоровчого, пізнавального, професійно-ділового, спортивного та релігійною, а все інше названо «інші тури».

Послуги турагента ОКУН не розшифровуються вони просто позначені.

Однак, крім ОКУН, в Росії діє і такий нормативний документ, як «Загальноросійський класифікатор видів економічної діяльності, продукції і послуг» (ОКДП-ОК 004-93), розроблений за участю Мінекономіки Росії. Цей класифікатор більш або менш гармонізований з «Міжнародною стандартною галузевою класифікацією всіх видів економічної діяльності (МСОК)» і «Класифікації основних продуктів (КОП)», а також зі «Стандартної міжнародної класифікації видів діяльності галузі туризму (СИКТА)». Класифікація туристських та екскурсійних послуг, послуг туроператорами і турагентами по угрупованню 631 ОКДП «Діяльність у галузі туризму і екскурсій» представлена на рис. 5.2. Звідки слід, що туристська діяльність і тут зводиться до діяльності по організації подорожей (набагато різноманітнішою) та діяльності з реалізації туристських послуг, в якій реалізація путівок на виїзний туризм номінована окремим розділом.

У 2000 р. Держстандартом РФ прийнятий і введений в дію ГОСТ Р 50690-2000 «Туристські послуги. Загальні вимоги», який поставив більше запитань, ніж дав відповідей на запитання, що таке туристська послуга. За стандартом туристська послуга «результат діяльності організації або індивідуального підприємця за задоволенню потреб туриста в організації і здійснення туру або його окремих складових». При цьому не враховується той факт, що «послуга - результат безпосередньої взаємодії виконавця і споживача, а також власної діяльності виконавця по задоволенню потреб споживача». Так от, власна діяльність туроператора полягає в організації подорожі, бронювання його компонентів, просуванню послуг на ринок і відповідальності за належне виконання умов подорожі та його безпеки для життя, здоров'я і майна туристів. Безпосереднє взаємодія туроператора та туристів полягає в укладанні договору на туристське обслуговування та продаж туру. Власна діяльність турагента включає взаємодію з туроператором (посередницьку діяльність з оптової покупці пакетів послуг, організованих туроператором і визначення міри відповідальності за вчинене туристом подорож), безпосереднє, а також взаємодія з туристом, що складається в укладенні договору на туристське обслуговування та продаж туру.

Таким чином, ліцензія на туроператорську діяльність по-перше дозволяє туристської фірмі організовувати індивідуальні та групові туристські поїздки всім типами, категоріями та видами туризму як усередині країни, так і за кордоном, і, по-друге, реалізовувати туристичні послуги як оптового, так і роздрібного покупцеві.

Ліцензія на турагентську діяльність залишає туристської фірмі тільки одне - реалізацію туристських послуг роздрібному покупцеві, і нічого іншого.

Таким чином, основоположні моменти туристської діяльності, наведені в угруповання 631 ОКДП, не знайшли відображення в Положеннях про ліцензування турагентської і туроператорської діяльності.

Особлива проблема полягає і в перегляді питань, пов'язаних з сертифікацією туристських послуг. Очевидно, що турагент сертифікації (як обов'язкової, так і добровільної) туристських послуг не потребує. Він ці послуги продає, а сертифікація послуг здійснюється туроператором.

Обов'язкова сертифікація туристських послуг, організованих туроператором, вельми сумнівна з кількох причин. По-перше, досі в ГОСТах Р, на відповідність вимогам яких повинні перевірятися туристські послуги, не усунуті численні похибки в термінах і визначеннях туристських послуг, надаються турагентами та туроператорами. По-друге, термінологія класифікаторів ОК 002-93 (ОКУН) і ОК 004-93 (ОКДП) розрізняється, стандарт «Вимоги до туроператорської та турагентської діяльності» досі не розроблений. За чинним законодавством перелік послуг, що підлягають обов'язковій сертифікації, встановлюється урядом РФ. У чинному Постанові від 13 серпня 1997 року № 1013 обов'язковій сертифікації підлягають «Туристські і екскурсійні послуги», що включають у себе послуги, названі в старому Окуні (в редакції від 1993 р.). «Правила сертифікації туристських послуг і послуг готелів» Держстандарт Росії скасував з 1 вересня 2000 р., а нові досі не розроблені.

В даний час постановою Держстандарту Росії від 8 жовтня 2001 р. № 86 з «Номенклатури продукції та послуг (робіт), щодо яких законодавчими актами Російської Федерації передбачена їх обов'язкова сертифікація» всі види туристських послуг і послуг засобів розміщення виключені.

Основним ГОСТом, на відповідність вимогам якого органами по сертифікації перевірялася безпека туристських послуг, є ГОСТ Р 50644-94 «Вимоги по забезпеченню безпеки туристів і екскурсантів», який до цього часу не скасовано. Серед численних вимог основним є наступне: при наданні туристичних послуг повинен бути забезпечений прийнятний рівень ризику для життя і здоров'я туристів як в звичайних умовах, так і в надзвичайних ситуаціях (стихійних лихах тощо). «Прийнятний рівень ризику» декларував, а в яких одиницях він висловлюється, що прийнятно, а що ні - невідомо. Можна навести і інші приклади численних суперечностей та невідповідностей в діючих нормативних документах, але очевидно одне - подібна сертифікація не робить туристські послуги більш безпечними для споживачів, а тільки здорожує їх вартість, і тому повинна бути скасована. Безпека туристичних послуг як відсутність неприпустимого ризику, пов'язаного з можливістю нанесення збитку життю, здоров'ю та майну туриста, навколишнього середовища повинна бути передбачена у договорах туроператора з контрагентами (приймаючою стороною) і може бути декларована самим туроператором, тим більше, що порядок прийняття декларації про відповідно і її реєстрації вже встановлено відповідною постановою Уряду Російської Федерації від 7 липня 1999 року № 766), потребує тільки в його поширенні на туристські послуги. Передбачуване ліцензування діяльності з продажу прав на клубний відпочинок заслуговує особливого розгляду. Поняття про клубному відпочинку (таймшере) з'явилося в Росії в останнє десятиліття. У законі про «Основи туристкою діяльності в Російській Федерації» клубний відпочинок не згадується. До цього часу жодного клубу відпочинку в Росії не створено, хоча у всьому світі їх налічується вже більше 6000, і міжнародна індустрія клубного відпочинку розвивається більш високими темпами, ніж традиційний туризм. Організація туризму в сфері клубного відпочинку має ряд істотних особливостей, а агресивність і несумлінність фірм, що займаються продажем прав на клубний відпочинок, призвели до негативного іміджу клубного відпочинку на російському ринку туристських послуг. Становище ускладнюється тим, що в Росії практично повністю відсутній законодавча і нормативна база клубного відпочинку.

Відомі спроби розробки законопроекту «Про основи регулювання ринку сфері клубного відпочинку», який в даний час активно обговорюється зацікавленими структурами. Однак, коли закон буде прийнятий, невідомо.

В даний час ГОСТ Р 51185-98 «Туристські послуги. Засоби розміщення» відносить клуби з проживанням (клуби відпочинку) до колективним засобам розміщення. Це єдина згадка «клубів відпочинку» у державних стандартах Російської Федерації.

Відомо, що права на клубний відпочинок можуть бути реалізовані як на первинному ринку продажів (самими клубами відпочинку або аффелірованнимі ними фірмами) або на вторинному ринку продажів (самими власниками тайм-шер-сертифікатів) при їх перепродажу через клуби відпочинку або спеціалізовані організації, так звані туристські біржі. На що і кому буде видаватися ліцензія на продаж прав на клубний відпочинок, невідомо. Великою мірою не осмислені і проблеми обов'язкової сертифікації послуг клубного відпочинку. Недобросовісна практика продажу та перепродажу прав на клубний відпочинок останнім часом перемістилася з Європи в Росію у зв'язку з введенням в країнах ЄС Директиви 94/47/ЄС від 24 жовтня 1994 р. «По захисту покупців стосовно деяких контрактів, стосуються придбання права використання нерухомої власності у режимі розділеного часу» (Додаток 7).

Право на відпочинок при цьому регулюється відповідним письмовим договором, який повинен містити певні істотні умови, включаючи повну інформацію про клуб (продавця), умови оплати, «час охолодження» - час скасування договору покупцем без пояснення причин відмови (10 календарних днів) та ряд інших положень. Мінімальний строк дії договору становить 3 роки, при цьому забороняються будь-які попередні оплати з боку покупця до закінчення періоду, протягом якого він може скористатися правом скасування договору. Мета Директиви - гармонізація національних законів, регулюючих актів і адміністративних заходів щодо клубного відпочинку в державах-учасницях ЄС. Директивою пропонувалося ввести в дію закони, нормативні документи з клубного відпочинку не пізніше, ніж через три роки після її опублікування. Час прийняття і деякі відмінності в законодавстві країн Європи від Директиви ЄС по таймшеру дані в табл. 9.1.

Таблиця 9.1.