Ольга Соловйова
Збірник наукових праць "Державне управління та місцеве самоврядування". - 2010. - Вип. 1(4).
Організаційний механізм державного управління розвитком ринку рекреаційних послуг (європейський досвід)
Аналізується європейський досвід використання організаційного механізму державного управління розвитком ринку рекреаційних послуг. Доводиться важливість тісної взаємодії центральної державної туристичної адміністрації з місцевою владою і приватним бізнесом.
Ключові слова:рекреація, туризм, законодавство, державна політика, державна туристична адміністрація, модель управління, рекреаційна галузь.
Зростання кількості міжнародних туристів у світі, поступова демократизація суспільного життя та зростання доходів населення України, розширення Шенгенської зони сприяють активізації туристичних потоків. Проте існує ряд проблем та диспропорцій у розвитку туристичної галузі, пов'язаних із домінуванням приватних туристів у туристичних потоках, асиметрією у відкритості й адмініструванні перетину кордонів, низькою якістю рекреаційних послуг та ін. Усунення диспропорцій та вирішення проблем розвитку рекреаційної галузі потребує використання досвіду країн Центральної, Східної та Південної Європи, у тому числі щодо імплементації acquis communautaire (Спільного доробку ЄС) у сфері туризму та рекреації [3].
Дослідженням проблеми організаційного механізму в державному управлінні сферою рекреації займалися такі науковці, як Ю. Алексєєва, І. Валентюк, Ю. Гурбик, І. Давиденко, М. Мальська та ін. Автори у своїх роботах аналізують функції та важелі впливу, ефективність організаційних структур, які працюють у галузі рекреації.
Мета статті - дослідити й проаналізувати європейський досвід застосування організаційного механізму в державному регулюванні рекреаційної галузі.
Більшість країн Центральної, Східної та Південної Європи на етапі ринкової трансформації економіки, як зазначає Ю.В. Мігущенко, у тому числі рекреаційної галузі, зіткнулися з проблемою диспропорційності розвитку цієї галузі. Як вважає один із провідних спеціалістів у сфері туризму і рекреації Р.А. Браймер, «у даний час найбільш стримуючим фактором у розвитку туризму і рекреації на суспільному рівні є відсутність уваги і підтримки з боку політиків і влади. Коли на туризм не звертають уваги, його прибутки не визначені, відсутнє ретельне планування і, як наслідок, відсутній і розвиток. Коли тільки з'явиться глибокий інтерес на законодавчому рівні, будуть об'єднані зусилля для підвищення статусу індустрії туризму на більш високий рівень не тільки у вигляді декларацій, але й будуть проведені конкретні заходи для встановлення і підтримки економічних зв'язків, почне ефективно діяти маркетинг у сфері туризму, тільки тоді можливо розраховувати на конкретні результати» [2] (переклад наш. - О.С).
Усвідомлення важливості ефективної некомерційної рекламно-промоційної діяльності з популяризації туристичного потенціалу відчувається в діяльності майже всіх країн Центральної, Східної та Південної Європи. Промоцією туристичних можливостей в країнах займаються державні органи управління, а також спеціалізовані допоміжні організації (бюро, департаменти), які частково фінансуються за рахунок державного бюджету:
- в Угорщині інформаційно-рекламною діяльністю у сфері туризму займається Національне туристичне бюро, яке має 23 закордонних представництва;
- у Польщі рекламою туристичного продукту в країні і за кордоном займається Польська туристична організація;
- питаннями розвитку туризму та регулювання в'їзного туризму на Мальті займається Мальтійське управління з туризму (МТА). Особливістю регулювання розвитку в'їзного туризму на Мальті є діяльність МТА з організації Мальтійських клубів за кордоном, які об'єднують компанії, які обрали Мальту своїм пріоритетним напрямом;
- провідна роль у репрезентації Італії на міжнародному туристичному ринку належить Національному управлінню з туризму, яке має розгалужену мережу представництв за кордоном (25 представництв у 20 країнах світу) [3].
В. Бессонова, аналізуючи роль держави в організації й розвитку рекреаційної діяльності в різних країнах світу, виділяє три типи моделей державної участі в регулюванні цієї важливої складової національної економіки [1].
Перша модель припускає відсутність центральної державної туристичної адміністрації, усі питання вирішуються на місцях на засадах та принципах ринкової «самоорганізації». Урядові органи використовують таку модель у тих випадках, коли туризм національній економіці взагалі не дуже потрібний або коли суб'єкти туристичного ринку займають сильні позиції, тобто здатні вирішувати свої проблеми без державної участі. Ця модель управління індустрією туризму прийнята в США після того, як у 1997 р. була ліквідована державна структура U.S. Travel and Tourism Administration (USTTA), що відповідала за розвиток туризму в країні.
Друга модель передбачає наявність сильного й авторитетного центрального органу міністерства, що контролює діяльність усіх підприємств туристичної галузі в країні. Для її реалізації потрібні відповідні умови, а саме: значні фінансові вкладення в туристичну індустрію, зокрема у рекламну й маркетингову діяльність, інвестування в туристичну інфраструктуру тощо. Ця модель організації управління туристичною індустрією діє в Єгипті, Мексиці, Тунісі, Туреччині та інших країнах, для яких туризм є одним з основних джерел валютних надходжень у бюджет.
Третя модель переважає в розвинутих європейських державах. У країнах, де використовується така модель, питання розвитку рекреаційної діяльності вирішуються в певному багатогалузевому міністерстві на рівні відповідного галузевого підрозділу. При цьому діяльність підрозділу даного міністерства, що відповідає за розвиток туризму та рекреації в країні, розвивається у двох напрямах: вирішення або регламентація загальних питань державного регулювання (розробка нормативно-правової бази, координація діяльності регіональної представницької й виконавчої влади, міжнародне співробітництво на міждержавному рівні, збирання й обробка статистичної інформації тощо) та спрямування й координація маркетингової діяльності (участь у виставках і міжнародних об'єднаннях у туристичній сфері, управління туристичними представництвами своєї країни за кордоном тощо).
Варіанти реалізації третьої моделі управління рекреаційним сектором розглянемо на прикладі п'ятьох європейських країн: Франції, Іспанії, Великобританії, Італії та Угорщини, на частку яких, за даними Всесвітньої туристичної організації, припадає близько 1/3 світових туристичних переміщень.
У Франції питання регулювання туризму та рекреації стосуються компетенції Міністерства транспорту та суспільних робіт, у структурі якого функціонують Державний секретаріат з питань туризму та Управління туризмом. Ці органи відповідають за управління галуззю, її регулювання, інвестування й міжнародні відносини у сфері туризму. Крім того, існує ще цілий ряд органів, що беруть участь в управлінні туризмом «із правом дорадчого голосу»: Рада з туризму при Міністерстві транспорту та суспільних робіт, Французьке агентство туристичного інжинірингу, Національна наглядацька рада з туризму (маркетингові дослідження й статистика в туризмі), Національне агентство з питань відпускних подорожей (соціальний туризм), Національний комітет з процвітання Франції (питання екології й озеленення міст).
На регіональному рівні діють представники центральної виконавчої влади, що вирішують питання розвитку туристичної сфери; вони підпорядковані безпосередньо префектам. Діяльність цих представників спрямована на координацію регіональних ініціатив, оскільки повноваження місцевої влади в галузі туризму досить вагомі.
Репрезентацією Франції як туристичного центру на міжнародному ринку займається асоціація «Maison de la France», що виникла в 1987 p. у результаті угоди про партнерство між місцевими адміністраціями, туристичними фірмами, готелями, адміністраціями об'єктів екскурсійного показу. На сьогодні асоціація нараховує близько 800 членів. У штаті асоціації «Maison de la France» більше ніж 200 співробітників, 31 його представництво працює в 26 країнах світу. Керівний орган асоціації - рада директорів - складається з 27 осіб (1/3 - чиновники з держапарату, а 2/3 – представники приватного бізнесу). Діяльність асоціації на 60 % фінансується з держбюджету У 2005 р субвенція, що передбачена в законі про державний бюджет Франції для «Maison de la France», становила 30,3 млн. євро.
У 90-ті pp. XX ст. пропозиція французького туристичного продукту на закордонних ринках мала успіх. Фахівці підрахували, що кожен вкладений франк приносив 100 франків надходжень. Пріоритетними ринками для Франції за обсягом і потенціалом були Японія, СІЛА, Німеччина та Великобританія, надходження від яких становили половину всіх надходжень країни від міжнародного туризму. Приклад «Maison de la France» яскраво засвідчує, як багаторазово можна збільшувати ефект від державних інвестицій, якщо їх уміло доповнювати інвестиціями приватного сектору.
В Іспанії питання туризму координує Державний секретаріат з питань торгівлі, туризму та малого бізнесу, підлеглий міністерству економіки. Крім Держсекретаріату, міністерству підпорядковуються: Центральна дирекція з туризму (адміністративні питання, розробка загальних напрямів державної політики у сфері туризму); готельна мережа «Paradores» (83 готелі, розміщені в будинках, що становлять історичну цінність); два виставково-конгресних центри (в Мадриді й Малазі) та Іспанський інститут туризму - «Turespaca».
Повноваження самого міністерства економіки невеликі. Такі важливі функції, як ліцензування, сертифікація послуг, розробка стратегії розвитку туріндустрії є прерогативою місцевої влади. З метою координації їх діяльності в країні створена Рада з розвитку туризму, до складу якої входять представники державних органів влади всіх рівнів та представники приватного бізнесу.
Іспанський інститут туризму «Turespaca» займається залученням іноземних туристів, здійснюючи рекламну діяльність та промоцію іспанських курортів за кордоном. Ця організація має широку мережу інформаційних офісів в Іспанії та 29 представництв у 21 країні світу.
Інститут повністю фінансується з держбюджету. Як результат, Іспанія посідає перше місце у світі за обсягом річного бюджету для проведення політики просування національного туристичного продукту за кордоном, 70 % якого надається урядом країни.
У Великобританії сферу туризму очолює міністерство культури, засобів масової інформації та спорту, якому підпорядковується орган, що безпосередньо координує діяльність у галузі туризму - «VisitBritain». Він займається залученням іноземних туристів у Великобританію, розвитком внутрішнього туризму, а також консультує уряд та інші державні установи з питань туризму. «VisitBritain» поряд із традиційною діяльністю на іноземних ринках (поширення інформації туристичного змісту, реклама, участь у виставках) надає платні консалтингові послуги, організовує виставки та семінари, реалізує різні проекти за участю іноземного капіталу, видає та розповсюджує путівники, відеофільми та іншу рекламно-інформаційну продукцію. Правління «VisitBritain» призначається Міністерством культури, засобами масової інформації та спорту і складається з голови та 5 членів, а також голів «Wales Tourist Board», «VisitScotland» та «England Marketing Advisory Board» - регіональних структур, схожих за своїми функціями з «VisitBritain». На фінансування діяльності організації в 2004 2005 pp. державою асигновано 35,5 млн. фунтів, неурядове фінансування становить приблизно 17 млн. фунтів.
Важливим чинником у процесі реалізації державної туристичної політики є запозичення Україною досвіду «VisitBritain» з ефективного застосовування сучасних інформаційних технологій та маркетингових компаній. Успіх проектів «VisitBritain», реалізованих у 2004 p. («The City Breaks», «Touring and Good Living»), позначився на зростанні прибутку від в'їзного туризму (12,3 млрд. фунтів).
В Італії Департамент з туризму входить до складу Міністерства виробничої діяльності. Основні його функції полягають у координації діяльності регіональних турадміністрацій, розробці нормативно-правових документів загальнонаціонального характеру, дослідженні та обробці статистичних даних, а також міжнародній діяльності (міжурядові угоди, взаємовідносини з міжнародними організаціями та ЄС).
Повноваження місцевих туристичних адміністрацій в Італії, як зазначає В.Б. Бессонова, на сьогодні також значно розширені. Вони відають усіма питаннями ліцензування туристичної діяльності на своїй території, здійснюють класифікацію готелів, мають право рекламувати свої регіони всередині країни та за кордоном (рекламні заходи, участь у виставках тощо). Однак провідна роль у репрезентації Італії на міжнародному туристичному ринку належить Національному управлінню з туризму (Ente Nazionale Italiano per il Turismo - ENIT), основними функціями якого є рекламно-інформаційна робота, маркетингові дослідження, координація міжнародної діяльності місцевих турадміністрацій. ENIT підпорядковується Департаменту з туризму й повністю фінансується з держбюджету. У штаті ENIT 200 осіб, у тому числі співробітники 20 представництв у 16 країнах [1].
Хотілося б звернути більше уваги на досвід Угорщини. Спираючись на інформацію Угорського національного туристичного офісу, можна дізнатися, що розквіт угорського туризму припав на 90-ті pp. XX ст. Перш за все, велика увага приділялася якості рекреаційних послуг, їх різноманітності. Розпочалося будівництво великої кількості нових готелів. У державі зрозуміли важливість рекреації для економіки країни і тому збільшили кількість інвестицій у цю галузь, у тому числі іноземних. Багато готелів увійшли до міжнародних готельних мереж [5].
Відбулися зміни в керівництві рекреаційною галуззю в Угорщині на рівні держави: угорський національний туристичний офіс став угорською туристичною службою; потім у 1996 р. перетворився на секретаріат з туризму при міністерстві промисловості та торгівлі. З липня 2003 р. керівництво цією галуззю перейшло до державного секретаріату з туризму при міністерстві економіки та транспорту; міністр економіки заснував дорадчу організацію, яка називалася національною радою з туризму та з 1996 р. важливі питання галузі обговорювалися на відкритих засіданнях Ради з туризму в парламенті. Виконавчі комітети з туризму були замінені регіональними туристичними радами, регіональними маркетинговими директоріями та проектними бюро, а кількість рекреаційно-довідкових офісів збільшилась до ста. Значно збільшилась кількість закордонних туристичних представництв Угорщини [4].
Керівництво рекреаційною галуззю в Угорщині виконується на різних рівнях влади: від угорського парламенту до місцевих рад:
1. Парламент – дуже важливий елемент для розвитку рекреаційної галузі та підприємств, які працюють у цій галузі. Він приймає закони, необхідні для управління цією галуззю (у сфері податків та фінансової підтримки рекреації та туризму).
2. Парламентський комітет з туризму вирішує питання, які стосуються рекреації та туризму. Цей орган:
- надає рекомендації, оцінки та бере участь у моніторингу роботи уряду з питань рекреації;
- спостерігає за їх соціальним та економічним впливом;
- сприяє співпраці між різними підприємствами, які впливають на туризм та рекреацію;
- заслуховує звіт міністра, відповідального за цю галузь, про виконану за рік роботу та плани на майбутнє;
- співпрацює з організаціями, відповідальними за регіональний розвиток рекреації.
До складу парламентського комітету з туризму входять такі допоміжні комітети:
- з моніторингу;
- з Європейської інтеграції;
- з питань здорового туризму;
- комітет з питань державних пансіонатів, сільських будівель та палаців;
- із сільського туризму.
3. Офіс, підпорядкований державному секретаріату з туризму при міністерстві економіки та транспорту - вирішує питання з туризму та рекреації; виносить на розгляд уряду свою концепцію рекреаційної політики та стратегії її реалізації. Міністр безпосередньо впливає на регіональне керівництво цією галуззю крізь регіональні туристичні комітети та інші місцеві організації.
4. Національний комітет з туризму - організація, яка радить, оцінює та дає рекомендації щодо рекреаційної політики в країні. До складу цього комітету входять представники головних професійних організацій у галузі туризму та рекреації, представники регіональних комітетів із туризму та рекреації:
- Асоціація готелів Угорщини;
- Асоціація угорських туроператорів;
- Угорське туристичне товариство;
- Товариство з питань обслуговування та туризму;
- Національна асоціація працівників туристичної галузі;
- Угорська корпорація обслуговування;
- Угорська національна асоціація засобів розміщення для молоді;
- Асоціація з організації різних подій в Угорщині;
- Національна асоціація сільського туризму;
- Голова ради директорів Угорського національного туристичного офісу;
- Голова ради директорів туристичного комітету Будапештського центрально-дунайського басейну;
- Голова ради директорів туристичного комітету Балатонського регіону
Усі ці представники мають право брати участь в обговореннях різних питань на засіданнях Угорської палати комерції та промисловості, асоціації туристичних бюро, координаційної асоціації з питань туризму, Угорської асоціації Спа, асоціації туристичних радників, національної асоціації угорських рестораторів, угорської асоціації любителів природи, асоціації туристичних гідів Угорщини та національної асоціації місцевого уряду. Цей комітет бере участь у прийнятті рішень щодо стратегії розвитку рекреації, модернізації системи керівництва в цій сфері; слідкує за виконанням його рішень та створює умови для їх реалізації.
5. Угорський національний туристичний офіс - це національна туристична маркетингова організація, яка входить до складу міністерства економіки та транспорту. Головним завданням цього офісу є сприяння просуванню рекреаційних послуг в Угорщині на національному та світовому ринку та збільшенню надходжень до бюджету від їх реалізації за рахунок створення нових робочих місць. Для реалізації цього Угорський національний туристичний офіс повинен виконувати багато завдань:
- підвищувати імідж Угорщини як рекреаційної країни за кордоном та серед місцевого населення;
- сприяти збереженню природного середовища та місць рекреації, створених людиною;
- підвищувати рівень рекреаційних послуг;
- забезпечувати надання повної інформації про рекреаційні послуги країни;
- встановлювати та розвивати партнерські зв'язки з питань туризму та рекреації в Угорщині та за кордоном;
- підтримувати розвиток зв'язків між регіонами в галузі рекреаційної політики.
Він також відповідає за розвиток різних форм рекреаційної діяльності: здоровий туризм, конгрес-туризм, культурний та винний туризм, гастрономічний, сільський, активний, молодіжний та зелений, рекреаційний туризм.
До складу Угорського національного туристичного офісу входять два професійних директорати: директорат з маркетингу та директорат з інформації та логістики. Директорат з маркетингу відповідає за створення маркетингової стратегії, створення річного маркетингового плану та виконання маркетингових завдань. У свою чергу, до складу директорату з маркетингу належать:
- директорат з досліджень - проводить маркетинговий аналіз та різні дослідження в галузі рекреації в Угорщині та за кордоном;
- директорат стратегічної продукції – проводить маркетингові операції в дев'яти туристичних регіонах Угорщини згідно з маркетинговою стратегією компанії;
- директорат з питань презентації та реалізації продукції на ринку, обов'язками якого є планування, організація та проведення маркетингових операцій в Угорщині та за кордоном;
- директорат з питань зв'язків із громадськістю - створює імідж Угорщини як центру рекреації, організовує спеціальні програми та ознайомчі тури;
- директорат з міжнародних питань - створює оптимальні умови для роботи національних туристичних агенцій; підтримує контакти з учасниками рекреаційного ринку в Угорщині та за кордоном. Загалом існує 24 агенції та інформаційні бюро в 20 країнах, які працюють згідно з туристичним планом розвитку країни;
- директорат з інформації та логістики - відповідає за інформаційне забезпечення туристів та мешканців за допомогою телекомунікації, технічних та логістичних засобів; координує роботу мережі інформаційних бюро Угорщини; сприяє поширенню інформації в мережі Інтернет.
В Угорщині рекреаційна галузь має великий вплив на економіку країни. Внесок до ВНП країни від цієї галузі найбільший серед країн Європейського Союзу. Угорський національний туристичний офіс щороку складає маркетинговий план розвитку рекреації, в якому використовуються нетрадиційні маркетингові стратегії.
З аналізу досвіду Угорщини щодо організації рекреаційної галузі можна зробити висновок, що для цієї країни характерна третя модель державної участі в регулюванні цієї важливої складової національної економіки.
Ця модель ще називається «європейською» моделлю участі держави в розвитку індустрії рекреації та туризму. Вона є найбільш прийнятною і для нашої держави. Дуже важливо, що центральна державна туристична адміністрація в розвинених європейських країнах працює в тісній взаємодії з місцевою владою і приватним бізнесом. Така схема роботи є досить продуктивною з погляду знаходження форм конструктивного співробітництва і взаємодії адміністративних органів різних рівнів державного та регіонального управління, а також для залучення фінансових коштів приватного сектору з метою виконання відповідних державних завдань. Наслідком такої політики може стати поява змішаних за формою власності (державно-приватних) інститутів у сфері регулювання рекреаційної діяльності.
Ольга Соловьева. Организационный механизм государственного управлення развитием рынка рекреационных услуг (европейский опыт)
Анализируется европейский опыт использования организационного механизма государственного управлення развитием рынка рекреационных услуг. Доказывается важность тесной взаимосвязи центральной государственной туристической администрации с местной властью и частным бизнесом.
Ключевые слова: рекреация, туризм, законодательство, государственная политика, государственная туристическая администрация, модель управлення, рекреационная отрасль.
Olga Solovyova. The organizational mechanism of state regulation of the development of the recreational services (the European experience)
The article deals with the European experience of application of the organization mechanism in state regulation of the development of the recreational services. In the article is proved the idea that it is very important that Central state tourist administration with local authorities and private business.
Key words: tourism, recreation, legislation, state politics, state tourist administration, model of government, recreation sphere.
Все о туризме - Туристическая библиотека На страницах сайта публикуются научные статьи, методические пособия, программы учебных дисциплин направления "Туризм".
Все материалы публикуются с научно-исследовательской и образовательной целью. Права на публикации принадлежат их авторам.
Аналізується європейський досвід використання організаційного механізму державного управління розвитком ринку рекреаційних послуг. Доводиться важливість тісної взаємодії центральної державної туристичної адміністрації з місцевою владою і приватним бізнесом.