Безсонова В.Б.
Туризм і культурну спадщину.
Міжвузівський збірник наукових праць. Випуск 1.

Державна політика у сфері туризму: правовий аспект

Досвід різних країн показує, що успіх розвитку туризму безпосередньо залежить від того, як на державному рівні сприймається ця галузь, наскільки вона користується державною підтримкою.

Документи міжнародних конференцій з туризму вказують, що «Туризм повинен плануватися державною владою, а також місцевою адміністрацією і туристськими організаціями на комплексній і послідовній основі»¹. Сьогодні неможливо обійтися без єдиного національного механізму, який забезпечує координацію туристської політики на загальнодержавному і регіональному рівнях.

У своїх рекомендаціях ВТО відзначає, що на нинішньому етапі розвитку туризму тільки держава і уряд грають у ньому первостепеннейшую, якщо не єдину роль, а частнопредпринимательский сектор бере участь у цьому лише частково. Останній ніколи не зможе покрити потреби у великих інвестиціях для розвитку курортних, готельних та інших туристських підприємств, а також основних елементів туристичної інфраструктури. Необхідно відмовитися від думки, що приватний сектор здатний виконувати окремі функції НТА (Національної Туристської Адміністрації). У всіх сильних туристських державах є такі організації, підлеглі, як правило, міністерствам, які займаються розробкою національних програм розвитку туризму, називаються вони по-різному: у Великобританії - BTA(British Tourist Authority), в Ірландії - Irish Board, в Іспанії - Turespana, в Італії - ENIT, в Норвегії - NORTRA і т. д. Саме вони містять представництва по туризму в інших країнах, вони розробляють приваблюють туристів програми і забезпечують потік туристської інформації². За їх допомогою у ряді країн розробляються державні програми стимулювання виїзного туризму, які передбачають пільги в оподаткуванні, вправа прикордонно-митного режиму, створення сприятливих умов для інвестицій, збільшення бюджетних асигнувань на розвиток інфраструктури, рекламу на зарубіжних ринках, підготовку кадрів.

Прикладом такої держави може служити Греція. Її уряд пропонує інвесторам допомогу в отриманні кредиту за вигідною процентною ставкою, знижки з податків. Щорічно Міністерство національної економіки Греції оголошує загальну суму допомоги інвесторам в туризм.

Урядом ж Греції визначаться пріоритети інвестування у туризм. Перш за все, це будівництво, розширення і модернізація висококласних готелів і туркомплексів. Причому, якщо обсяг інвестицій досягає 21 млн. доларів США, надаються додаткові пільги³. Цікаво, що реконструирующиеся готелі та інші туристські об'єкти мають право форми державної допомоги. Кому підійде - субсидії або податкові пільги . Така політика в галузі туризму дає, безумовно, позитивний результат. Досить сказати, що тільки потік російських туристів до Греції (з 1989 по 1999 р.) збільшився більш, ніж у двадцять разів: з 7 800 тис. чоловік в рік до 200 тис. осіб⁴. До речі, саме міністерство туризму Греції стало першим закордонним представництвом по туризму в Москві і було відкрито 27 вересня 1994 року⁵.

Державні програми розвитку туризму існують у багатьох країнах світу, які вважають туризм однією з основних галузей розвитку економіки. Доходи, одержувані державою у вигляді податку від туристської діяльності, теж вельми значні : у США сума податків від туризму становить 130 млрд. дол. у рік, у Японії - 70, Німеччині - 57⁶.

Що ж стосується вітчизняного туризму, то ми цієї цифри не знаємо, як, втім, не знаємо і методики розрахунку платіжного балансу, що застосовується нині Центробанком. У пресі можна зустріти цифру 20-25 млрд. дол., але ніякими серйозними джерелами вона не підтверджується⁷. Дане положення в Російському туризмі є наслідком того, що у нас до сі досі відсутня державна комплексна політика розвитку туризму. Як зазначила віце-прем'єр Уряду РФ Ст. Матвієнко: «У Росії управління даною галуззю обмежувалася незначними функціями ліцензування і, так скажемо, спостереженням за тим, що відбувається в цій сфері»⁸. Треба думати, що Уряд в процесі «спостереження» помітило, що Росія в останнє десятиліття перетворилася в країну переважно виїзного туризму і стала провідним ринком для турфірм Туреччини, Кіпру, Китаю, Фінляндії, Польщі, забезпечуючи значну частину доходів від цього виду діяльності.

Державна політика в сфері туризму передбачає насамперед створення правової бази, що дозволяє туризму нормально функціонувати як рівноправної галузі в умовах ринку.

У післяперебудовний період по мірі формування в економіці Росії ринкових відносин, держава зробила ряд спроб регулювання цією галуззю, якщо мати на увазі створення та прийняття в 1990?х рр. низки Федеральних Законів та інших правових актів, в яких конкретизувалися окремі питання туризму правда, більшою мірою внутрішнього (в основному спортивного, екологічного, а також туристських заходів в системі оздоровчого відпочинку)⁹. Що ж стосується правових засад виїзного туризму, то їх дотримання покладалося, зокрема, на особливості, які визначаються Федеральним законом «Про захист прав споживачів» від 7 лютого 1992 р., яким була визначена відповідальність за обов'язковість і якість надаваних (продаються) послуг. Цей закон, крім того, захищав і відстоював інтереси іноземних громадян як споживачів послуг, що надаються в нашій країні закордонним відвідувачам. Таким чином, цей закон в сукупності з рядом інших документів, що регламентують ті чи інші сторони режимної роботи в країні, в певній мірі прикрив правовий вакуум в туристській сфері в першій половині 1990-х років¹⁰.

Особливо важливим періодом у становленні національного туризму, на думку більшості фахівців, є середина минулого десятиліття, коли поруч Указів Президента і Постанов Уряду туризм в нашій країні вперше був офіційно введений в сферу державних інтересів. В основоположному Указі Президента говорилося: «1. Визнати одним із пріоритетних завдань держави всебічну підтримку розвитку туризму в Російській Федерації»¹¹.

Згодом ця думка знайшла своє схвалення Федеральної цільової програми «Розвиток туризму у Російської Федерації». Програму передбачалося реалізувати в два етапи.

Перший етап (1995-1997 рр.) включав розробку системи програмних заходів, спрямованих на формування нормативно - правової бази розвитку туризму, механізмів державного регулювання, рекламно-інформаційного, кадрового і наукового забезпечення, а також передбачав розвиток матеріальної бази в рамках реконструкції і завершення будівництва туристських об'єктів, розташованих у районах з найбільшим туристським потенціалом. Реалізація першого етапу Програми повинна була привести до стабілізації і початку поступового зростання внутрішнього і в'їзного туризму.

Другий етап (1998-2005 рр.) передбачав завершення роботи зі створення сучасної системи підготовки кадрів для сфери туризму, модернізації існуючої матеріальної бази та будівництво нових об'єктів засобів розміщення і туристської інфраструктури, розгортання широкомасштабної рекламної кампанії з просування вітчизняного туристського продукту на світовому ринку¹². На думку укладачів Програми, реалізація другого етапу повинна була значно збільшити зростання туристських потоків в нашу країну.

Однак, як показує практика сьогоднішнього дня, цього не сталося. Основні положення цієї Програми, на жаль, залишилися не виконаними. Причини відомі: відсутність належного фінансування в її бюджетної частини і неспроможність відповідних субстанцій в створенні необхідного механізму позабюджетної підживлення. Таким чином, ця Програма стала лише безуспішною спробою повернути національний туризм в лоно державного планування як потужної галузі народногосподарського комплексу.

Слід сказати, що в ряді суб'єктів РФ (у Тверській, Ярославській і Московській областях, у Приморському і Краснодарському краях, Татарської, Бурятської та інших російських республіках) були прийняті документи, які передбачають розвиток туризму - як національного, так і виїзного з урахуванням програм соціально-економічного та культурного розвитку регіонів, а також із залученням додаткових капіталів та інвестицій в дані території. Але цим намірам не судилося збутися: всі плани, в основному, залишилися на папері за вже названих причин.

Найважливішою подією в галузі туризму стало прийняття у 1996 р. Федерального закону «Про основи туристської діяльності в Російській Федерації». Даний закон мав величезне значення, так як був покликаний ліквідувати «білі плями» у правовому туристському просторі. Цей закон вперше визначив принципи державної політики, спрямовані на встановлення правових основ єдиного туристського ринку РФ, який регулює відносини, що виникають при реалізації права громадян РФ, іноземних громадян та осіб без громадянства на відпочинок, свободу пересування та інших прав при здійсненні подорожей, а також визначає порядок раціонального використання туристських ресурсів РФ. У нормі закону було заявлено, що туризм є галуззю економіки, якій надається одне з провідну значень; сформульовано цілі і принципи державного регулювання туристської діяльністю¹³. Здавалося, що державні, митні, фінансові, адміністративні, транспортні та інші органи, установи та організації прямо чи опосередковано зайняті у туристської сфері, нарешті, отримали довгоочікуваний державний закон, який обіцяв стати справжнім путівником національного туризму в країні. Тим не менш, повсякденна практика вже через рік показала, що цей закон не може ефективно працювати внаслідок своєї недосконалості. Наприклад, на думку дійсного члена Академії туризму М. Мариніна, «...у російському законі немає ні цілей, ні завдань розвитку туризму, зате багато декларативних і формальних статей. По суті, це не що інше, як популістські гасла про уявної державної підтримки абстрактної туристської діяльності як однієї з основних галузей економіки РФ»¹⁴. До речі, цього не заперечували і самі державні чиновники, які мали відношення до прийняття закону. Так, наприклад, А. Соколов, який очолював Комітет Держдуми з туризму і спорту говорив: «Так, це поки декларація, але за цю декларацію варто було боротися. Тепер перед нами наступний етап - довести до свідомості всіх, від кого залежить функціонування галузі (в тому числі, на жаль, і до високих державних осіб, що туризм - це серйозна і престижна сфера, яка може давати великі і швидкі доходи в бюджет)»¹⁵.

Фахівці туристичного бізнесу відзначають і інші недоліки цього закону, які істотно гальмують розвиток цієї галузі.

Так, у законі дано визначення всього лише вісімнадцяти основних понять, яких у реальній практиці набагато більше, немає чіткого визначення взаємовідносин туроператора і турагента. Більш того, угоди, які укладають між собою турагенти та туроператори, згідно із Законом, відображають в основному інтереси операторів.

В Законі також не передбачено правовий захист турфірм перед клієнтом - як операторських, так і агентських. Якщо між турфірмою і клієнтом настає судовий розгляд, то в 99 випадках зі 100, суд приймає рішення на користь клієнта. Це відбувається тому, що права клієнта захищають: закон про рекламу, про захист прав споживачів, про туризм і Цивільний кодекс РФ. Права турфірм не захищені практично нічим.
Суттєвим недоліком Закону є і те, що він погано захищає вітчизняний туристичний ринок від ностранных туристських компаній, які створюють свої представництва в нашій країні, але податків в російський бюджет не платять, створюють додаткову конкуренцію російським турфірмам, пропонуючи напряму свій турпродукт за більш дешевими цінами. Таке положення може значно ускладнитися, якщо Росія вступить до Світової Організації торгівлі, коли деякі нормативні акти цієї організації будуть поширюватися і на нашу країну, як це прийнято в міжнародній практиці.

З вищесказаного випливає, що цей закон потребує серйозного доопрацювання і суттєві доповнення. Багато хто навіть вважають, що Закон «Про основи туристської діяльності...» не може бути основним, і слід розробити і прийняти новий Закон «Про розвиток туризму в Російській Федерації», в якому будуть чітко сформульовані цілі та завдання, шляхи розвитку туризму як складного міжгалузевого соціально-економічного комплексу, в якому беруть участь усі галузі економіки країни і багатомільйонні маси російських та іноземних громадян¹⁶.

Все ж, незважаючи на ряд істотних недоліків, цей Закон має величезне значення для розвитку туризму в цивілізованому ключі: правовий фундамент російського туризму був зміцнений цим документом.

В період 1995-2000 рр. державне регулювання туризмом було пов'язане з іншими важливими подіями, які тією чи іншою мірою удосконалювали різні аспекти національного та виїзного туризму¹⁷.

У цей період, поряд з продовженням позитивного побудови державних засад РФ в галузі туризму, не завжди однозначними, були дії, що проводяться у сфері розвитку управлінської структури галузі. За десять останніх років (1991 по 2001 рр.) управлінська структура в цій галузі змінювалася практично щорічно:

- квітень 1991 р. - скасування Державного Комітету СРСР по іноземному туризму і створення Ради по іноземному туризму при Кабінеті Міністрів СРСР;
- березень 1992 р. - скасування Ради по іноземному туризму при Кабінеті Міністрів СРСР і створення Міністерства культури і туризму Російської Федерації;
- вересень 1992 р. - скасування міністерства культури і туризму Російської Федерації і створення Комітету Російської Федерації з туризму;
- січень 1994 р. - скасування Комітету Російської Федерації з туризму та створення Комітету Російської Федерації з фізичної культури і туризму та створення Державного Комітету з фізичної культури і туризму;
- травень 1999 р. - перетворення Державного Комітету по фізичній культурі та туризму в Російське Агенство з фізичної культури спорту і туризму. Потім - Міністерство РФ з фізичної культури, спорту і туризму;
- травень 2000 р. - скасування Міністерства РФ з фізичної культури, спорту і туризму та створення Державного Комітету Російської Федерації з фізичної культури, спорту і туризму (ГКФСТ) ¹⁸.

При цьому, частини функцій скасованого органу спочатку була передана Міністерству економічного розвитку і торгівлі, а 1 серпня 2000 р. при ньому був створений Департамент туризму, що діє до цього часу.

Подібна хроніка новоспечених органів виконавчої влади у туристській галузі, по-перше, негативно позначилася на їх авторитеті, по-друге внесла істотну плутанину в роботу регіональних органів туристського управління.

Початок XXI століття було відзначено новими кроками в сфері державного регулювання туризмом.

З 1 липня 2002 р. набрав чинності новий Кодекс про адміністративні правові порушення (Купап). На тлі багатьох значних економічних і правових процесів, що відбуваються в житті туристських фірм країни, прийняття даного документа не особливо помітили менеджери і керівники компаній. А між тим, цей документ має дуже важливе значення в регулюванні державно-суспільних правовідносин.

Якщо говорити про конкретних нормах закону, які можуть бути застосовані до турфірмам, то це, по-перше, норми, що встановлюють відповідальність за адміністративні правопорушення в галузі підприємницької діяльності, в галузі фінансів, податків і зборів, ринку цінних паперів, здійснення реклами за надання послуг населенню з порушенням санітарних норм і без сертифіката відповідності, за порушення прав споживача на одержання необхідної інформації про реалізується турпродукт і т. д.¹⁹

У цьому Кодексі вперше встановлені норми відповідальності за порушення турфірмами прав ведення бухгалтерського обліку та подання бухгалтерської документації, за що мають місце в окремих турфірмах розрахунками з туристами в іноземній валюті.

Дуже важливим пунктом Кодексу є відповідальність тих турфірм перед законом, які займаються рекрутським набором робочої сили за кордон без ліцензії, або з порушенням умов, передбачених ліцензією.

Прийняття даного Кодексу повинно мати дуже позитивний ефект, оскільки сприяє більш детальної регламентації та впорядкування діяльності турфірм в умовах сучасного ринку.

Помітною подією в житті вітчизняного турбізнесу є прийняття Урядом РФ 12 липня 2002 року «Концепції розвитку туризму в Російській Федерації на період до 2005 року», яка спрямована на забезпечення в країні правової, організаційної та економічної середовища для формування сучасної туристської індустрії²⁰. У цьому документі дається досить об'єктивна оцінка сучасного стану туризму в Російській Федерації та визначено основні фактори, що стримують розвиток в'їзного туризму. Концепція також визначила основні завдання розвитку вітчизняного туризму і сформулювала сучасні шляхи їх реалізації, що теоретично повинно значно просунути вперед вітчизняний туризм.

Аналогічну завдання ставить перед собою і Мінекономрозвитку РФ, розробляючи законопроект «Про внесення змін і доповнень в Федеральний закон «Про туристської діяльності в Російській Федерації». Тут передбачається, зокрема, запровадження фінансових гарантій відшкодування збитків, виникнення яких покладено внаслідок невиконання зобов'язань перед туристами, що відповідає світовій практиці державного регулювання туристської діяльності²¹.

Крім того, Департамент туризму Мирэкономразвития РФ передав в уряд «Положення про ліцензування компаній, що займаються організацією клубного відпочинку», яке планується ввести в дію слідом за чинним з 10 лютого 2002 р. положенням про ліцензування туроператорської та турагентської діяльності²².

Таким чином, можна зробити висновок про те, що зі створенням Департаменту з туризму при Мінекономрозвитку, правове поле російського туризму стало поступово розширюватися і приймати більш цивілізовані форми, що в кінцевому підсумку повинно привести до позитивних результатів у розвитку цієї сфери економіки в цілому.

Рада Туристичної бібліотеки: Якщо Вас цікавить інформація про реєстрацію іноземних громадян в Москві - радимо відвідати сайт Міжрегіональної групи компаній "Вектор Права" за адресою www.VectorPrava.ru.

Література

1. Маринін М. Які потрібні заходи щодо захисту вітчизняного туризму // Туризм: практика, проблеми, перспективи, 1998. № 2. С. 12.
2. Див.: Азар Ст. туристичної галузі - самостійний орган управління // Російська туристична газета. 1999. 26 сент.-3 окт. № 24. С. 2.
3. Див.: Аринцев Ю. Н. Як зробити туризм в Росії дохідним // Туризм: практика, проблеми, перспективи. 1998. № 3. С. 2.
4. Див.: Попов А.с В Москві буде ще один національний туристський клуб // Туризм: практика, проблеми, перспективи. 1998. № 10. С. 11.
5. Російський турбізнес на віражі історії // Туристський бізнес. 1999. № 12. С. 12.
6. Див.: Азар Ст. Указ ст. С. 2.
7. Там же. С. 4.
8. Див.: Туристська Ділова Газета. 2002. Липень-серпень. № 7/8. С. 2.
9. Див.: Закон РФ «ПРО плату на землю» від 11 жовтня 1991 року; Закон РФ «ПРО податок на додану вартість» від 6 грудня 1991 року; Закон РФ «Про охорону навколишнього природного середовища» від 19 грудня 1991 року; Закон РФ «ПРО природних лікувальних ресурсах, лікувально-оздоровчих місцевостях і курортах» від 23 лютого 1995 року та ін
10. Див.: Закон РФ «ПРО державної кордоні» від 1 квітня 1993 року; «Правила перебування іноземних громадян в СРСР від 26 квітня 1991 року»; Указ Президен-та РФ від 19 листопада 1991 року «Про лібералізацію зовнішньоекономічної діяльності на території РРФСР».
11. Указ Президента РФ від 25.04.94 року № 813 «Про додаткові заходи щодо розвитку туризму в Російській Федерації та про впорядкування використання державної власності в сфері туризму». «Туризму: огляд матеріалів (ТІМ)». Вип. 3. «Укази Президента РФ і постанови, а го Уряду Російської Федерації про туризм». М.: Бюро інформації по туризму ОН-ЛАЙН, 1996. С. 6.
12. Див.: Федеральна цільова Програма «Розвиток туризму у Російської Федерації». В кн.: Волошин Н. М. Правове регулювання туристської діяльності. Т-дження: Учеб. сел. М., 1997. С. 55-57.
13. Федеральний закон «Про основи туристської діяльності в Російській Феде-рації» від 4 жовтня 1996 року; № 132 - Ф 3. «Туристське законодавство Росії». Ч. 1. «Закони Російської Федерації». «Бюро інформації по туризму ОН-ЛАЙН». М., 1997. С. 8.
14. Маринін М. Росії потрібен Закон «Про розвиток туризму» // Туристична ділова газета. 1999. вересень. № 9/67. С. 17.
15. Закон «Про засади...» (Матеріали круглого столу) // Туризм: практика, проблеми, перспективи. 1998. № 3. С. 9.
16. Див.: Маринін М. Указ ст. С. 17.
17. Див.: Закон РФ «ПРО порядок виїзду з Російської Федерації і в'їзду у Російську Федерацію» від 15 серпня 1996 року; Положення ЦБР і ГТК РФ «ПРО порядок виклику фізичними особами з Російської Федерації готівкової та іноземної валюти» від 12 січня 2002 року.
18. Дворниченко Ст. Туризм і право очима історика // Готель. 2001. № 2. С. 66.
19. См. докладніше: Сергєєв Ст. Новий КоАП РФ і турфірми // Туризм: практика, проблеми, перспективи. 2002. № 9. С. 28-30.
20. Див.: Російська Туристична Газета. 12-25 серпня 2002. № 33-34. С. 3.
21. Російський туризм. Вісник Департаменту туризм Мінекономрозвитку РФ. №4 (16) - 2002 // Турбізнес. № 12. 2002. С. 7.
22. Див.: Російський туризм // Турбізнес. № 12. 2002. С. 7.