<<< тому | зміст | вперед >>>

Маринін М.М. Туристські формальності і безпеку у туризмі

4. ЗАГАЛЬНІ ПИТАННЯ РЕГУЛЮВАННЯ ТУРИЗМУ В СВІТІ

У міжнародному туризмі як вид діяльності беруть участь три основні сторони:

1) туристи - споживачі турпродукту, більша частина якого надається іншій державі;
2) фірми - виробники і продавці турпродукту (в даному випадку маються в увазі всі види організацій, установ і підприємств, пов'язаних з наданням послуг туристам);
3) державні органи, які здійснюють відповідні розпорядчі, адміністративні та інші функції (паспортні, візові, прикордонні, митні, валютного контролю, санітарно-епідеміологічного нагляду, ліцензійні, сертифікаційні, контролю за режимом в'їзду і перебування іноземців, квотированному відвідування окремих територій тощо).

В процесі взаємовідносин ці сторони утворюють свого рбда "трикутник" (рис. 4.1).

Рис. 4.1. Туристський трикутник

У будь-якій державі взаємовідносини сторін "трикутника", а саме "турист - турфірма", "турист - держава", "турфірма - держава", регулюються відповідним законодавством. Залежно від ступеня цивілізованості держави і при все більшому наближенні до поняття правової держави законодавство стає більш детальним та повним. В оптимальному варіанті повинен бути охоплений кожен елемент взаємовідносин зазначених сторін.

При взаємодії "туристів" і "турфірм" найбільш важливим є документальне оформлення угоди між ними, отже, вимагається письмовий договір, в якому зафіксовані всі взаємні права і обов'язки.

Для врегулювання відносин по стороні "туристи" - "держава" необхідно розгорнуте законодавство про закордонному паспорті, паспортному та візовий режимах, митних, валютних, медико-санітарних нормах, правилах переміщення культурних та історичних цінностей, а також деяких зразків флори і фауни, порядок виїзду з країни та в'їзду назад, правове становище іноземних громадян та інше.

В додаток до цього необхідні правові норми про захист прав споживача, ліцензування міжнародної туристської діяльності, сертифікації туристського продукту, страхуванні в турпоїздці, регулювання туристської реклами та багато інше.

В оптимальному варіанті потрібен закон про розвиток туризму, в якому були б позначені основоположні правові норми по всьому спектру взаємин сторін.

В більшості європейських та інших країн світу пішли саме таким шляхом.

Незважаючи на прагнення ЄС призвести туристське законодавство до єдиного знаменника, в кожній країні є власні підходи до регулювання туризму з акцентом на ту чи іншу сторону "трикутника". У багатьох країнах основні зусилля спрямовані на регулювання боку "турфірма - держава". Здійснюється це насамперед у формі ліцензування туристської діяльності, тобто певного державного дозволу, який надається юридичним (їх офіційним представникам) і фізичним особам тільки в тому випадку, якщо:

- вони можуть підтвердити свій професійний рівень, достатній для заняття туристичною діяльністю;
- на них не поширюється дія норм кримінального або цивільного законодавства країни, що визначають обмеження на можливість заняття цим видом діяльності;
- вони можуть реально надати своїм клієнтам достатні фінансові, банківські, матеріальні або інші гарантії для повної оплати всіх своїх можливих витрат, що можуть раптово виникнути в процесі туристської діяльності;
- вони мають страховий поліс з достатнім покриттям, щоб нести фінансову відповідальність за зобов'язаннями, що випливають із своєї професійної діяльності, і т.д.

Але важливий не сам "бумаготворческий" акт видачі ліцензії (незалежно від ступеня жорсткості або м'якості отримання цього дозволу), а розвиненість і ефективність роботи того державного механізму, який відслідковує виконання всіх ліцензійних та інших умов туристської діяльності, а у випадку рекламацій або і інших проблем - приймає необхідні заходи для наведення належного порядку. Спробуйте в іншій країні працювати без ліцензії - вже увечері буде реакція держави, причому вона з'явиться, як правило, брязкаючи кайданами і стукаючи поліцейськими чобітьми". Без такого механізму будь-які розмови про ліцензування будуть вестися вічно і даремно.

В ряді країн термін "ліцензування" фактично законодавчо не закріплений, а разом з тим державні вимоги до турфірмам за їх фінансової та іншої відповідальності перед клієнтами, професійної підготовки керівників і співробітників, страхування фірм і самих туристів дуже навіть суворі. Основні зусилля там робляться на регулювання "трикутника" на стороні "турист - турфірма" і спрямовані на максимально повну захист прав туристів-споживачів і постійне підвищення відповідальності турфірм за якість турпродукту та інших послуг. При таких підходах особливе значення має загальна інформованість туриста про всі умови майбутньої поїздки, наявність чітких стандартів і правил оформлення і здійснення туру, обізнаність туриста про порядок можливих дій з його боку щодо подальшого відстоювання своїх прав і законних інтересів. Для цього в багатьох країнах розробляються детальні інструкції. Наприклад, у Німеччині міністерством юстиції затверджено "пам'ятки" для туристів, типу "Ваші права подорожують разом з вами" та "Повний перелік прав туриста під час подорожі". І, крім того, детально розписані пояснення по порядку вирішення всіх спірних питань, що виникають у процесі туристського обслуговування. У випадках отримання неякісного турпродукту або незадовільного виконання окремих послуг, незадоволеному туристу по суду відшкодовується істотна частина вартості туру. Докладно величина повертається вартості (у відсотках) вказана в так званої "Франкфуртської таблиці зниження цін за поїздки", яка неодноразово публікувалася в російській туристської пресі.

Але введення подібних норм вимагає розвиненості туристського ринку, наявності досконалого законодавства, в першу чергу детальних стандартів сфери туризму та інших чітко розписаних правил туристського обслуговування, яких у РФ до цих пір немає.

4.1. ТУРИСТСЬКЕ ЗАКОНОДАВСТВО ЗАРУБІЖНИХ КРАЇН

За даними СОТ, законодавчі акти по регулюванню туризму прийняті в більш ніж в 100 країнах світу. Вони спрямовані на визначення державних завдань у сфері розвитку туризму та засобів їх досягнення, упорядкування туристських формальностей та зменшення ризиків при подорожах, інтенсифікацію розвитку туристської індустрії, регулювання відносин між виробниками і споживачами туристських послуг, а також на інші цілі і завдання, рішення яких неможливо без прийняття окремого закону про туризм.

ФРАНЦІЯ. Законом про туризм № 92-645 визначено умови, які дозволяють займатися продажем турів, встановлено коло фізичних і юридичних осіб, які підпадають під дію даного закону, названі послуги, що відносяться до туристичних, сформульовано умови, при яких можливе здійснення туристської діяльності для турагентств, громадських організацій і асоціацій, місцевих туристських органів, а також окремих категорій осіб. Фактично мова йде про можливості отримання дозволу (у вигляді ліцензії, сертифікату та іншої офіційної згоди) на заняття туристичною діяльністю в тому вигляді, в якому це визначено Законом.

В спеціальному розділі Закону фіксуються відносини між виробником і споживачем туристичного продукту, перераховані основні права та обов'язки продавця і покупця, які повинні міститися в контракті (договорі). Законом також регламентовані міри відповідальності продавця тур-продукту за якість вхідних у нього послуг, а також випадки, що виключають таку відповідальність, санкції до порушникам і механізм контролю з боку державних органів за діяльністю фізичних та юридичних осіб, які підпадають під регламентацію цього Закону.

БЕЛЬГІЯ. Туристська діяльність регулюється Законом "Про діяльності турагентств та осіб туристських професій" від 16 лютого 1994 р. Він містить основні використовувані визначення, вимоги до реклами турпродукту, умови укладення контракту на поїздку, зміст контракту, відповідальність сторін, механізм вирішення спорів і санкції за порушення Закону.

ІТАЛІЯ. У 1983 р. був прийнятий основний закон щодо вдосконалення та розвитку сфери туризму і готельній індустрії. Законом визначено органи управління туризмом на регіональному рівні та порядок їх функціонування, надано визначення туристського підприємства і умови його реєстрації, а також визначення і класифікація готельного господарства, викладені умови, на яких транспортним і туристським бюро, громадським асоціаціям дозволяється займатися туристської діяльністю, регулюється діяльність професіоналів у туристської сфері, визначено заходи підтримки туристичної галузі з боку держави та інше.

ІСПАНІЯ. Туристська діяльність на загальнонаціональному рівні визначається Законом № 48/1963 "Про компетенції в галузі туризму" та Декретом "Про діяльність приватних туристських підприємств" від 14 січня 1965 р. Крім загальнонаціонального, кожна з 17 автономій має власне законодавство з туризму, основні положення якого відповідають вищезазначеним Законом. Іспанське законодавство з туризму регулює відносини між туристом і продавцем турпродукту, умови, на яких фізичним та юридичним особам дозволяється займатися туристської діяльністю, порядок надання туристських послуг, заходи контролю з боку держави і санкції до порушників. У квітні 1996 р. Парламент Іспанії затвердив Закон "Про комбіновані подорожі", яким були чітко визначені права та обов'язки як споживача, так і туристського агентства. Під комбінованим подорожжю розуміється поїздка, що включає турпродукт, містить, щонайменше, два з трьох нижченаведених елемента: транспорт, розміщення на ночівлю і будь-які інші туристські послуги. У Законі дано чіткий розподіл відповідальності всередині туристської сфери та роз'яснення до різних аспектів турпродукту і комбінованих подорожей. Вказано на необхідність наявності наступних даних в інформаційних каталогах: кінцева мета і тривалість подорожі, засоби транспорту, вид ночівлі, вартість подорожі, додаткові пропозиції, умови і положення на випадок відмови від подорожі. Якщо викладені в каталозі деталі передбачуваної подорожі не відповідають реальності, то турист, який здійснив поїздку, має право пред'явити позов. Ввівши цей закон, Іспанія призвела національне законодавство згідно з Директивою ЄС 1990 р. про туристських послугах (туристському продукті).

США. Перший Національний закон США "ПРО міжнародний туризм" був прийнятий у 1961 р. Їм передбачалося створення Адміністрації з подорожей і туризму (АПТ) рамках Федерального міністерства торгівлі США. Далі в 1981 р. був прийнятий Закон "Про Національну політику в сфері туризму", а 30 травня 1992 р. - Закон "Про політику у сфері туризму та розвитку експорту", згідно з яким перед АПТ були поставлені наступні основні завдання: координація державної політики у галузі туризму в інтересах США, дослідження кон'юнктури туристичного ринку, ведення статистики туризму, керівництво програмою розвитку туризму, надання підтримки штатам, графствам, містах і сільських районах.

Крім Національного органу, регулюючого туризм на федеральному рівні в США кожному з штатів є відповідна служба, відповідальна за розвиток туризму. Як правило, це Агентство по торгівлі, комерції та туризму, перед яким поставлені завдання планомірного росту і всебічного розвитку в'їзного і внутрішнього туризму, проведення рекламно-інформаційних програм з їх пропаганді, здійснення дослідницьких акцій з аналізу стану та перспективам розвитку туризму. Аналогічна картина в графствах і містах, де при місцевих органах влади є спеціальні Бюро по туризму, головною функцією яких є залучення туристів. У Бюро входять представники міських влади, транспортних компаній, готелів, ресторанів, розважальних та інших установ. Бюджети Бюро формуються з коштів, зібраних графством або містом у вигляді податку, який справляється з мешканців готелів за проживання (від 8 до 18%), а також за рахунок членських внесків та доходів від реклами.

АПТ була покликана працювати в тісному контакті з Консультативною радою з питань туризму, куди входять 15 представників основних галузей промисловості США, а також Національною Радою з подорожей і пропаганді туризму, який відповідальний за видання щороку доповіді з зобов'язуючим назвою: "Туризм працює на Америку". У цих доповідях чітко простежується думка, що в'їзний та внутрішній туризм є найважливішими секторами національної економіки. До речі, в США туристська індустрія є другим найбільшим "роботодавцем" після системи охорони здоров'я.

В 1995 р. з метою залучення уваги до сфери туризму та розгляду виникають у ній проблем в Білому Домі була проведена Національна конференція з розвитку туризму. Крім всіх інших були розглянуті питання перекладу на АПТ самофінансування, оскільки сфера туризму за доходами стала займати в США третє місце (після виробництва автомобілів і продуктів харчування). По завершенні Олімпіади в Атланті в серпні 1996 р. державне фінансування АПТ істотно скоротилося, вступила в дію система часткового державного спонсорування і значно більшої участі в цьому приватних фірм і підприємств. У 1996 р. Конгрес США прийняв ще один закон по розвитку туризму і з січня 1997 р. стала функціонувати передбачена в ньому нова Федеральна туристська структура - Національна Організація Туризму (НОТ). В Законі конкретно вказано, що якщо в найближче майбутнє НОТ не підвищить частку США світовому туристському ринку і не збільшить кількість іноземних туристів, то вона буде розпущена.

ФІНЛЯНДІЯ. "Закон про суб'єктів, що мають право на продаж турів" і "Закон про тури і занятті туристської діяльністю" № 1080/94. У чому прийняття даного Закону було обумовлено вступом до ЄС Фінляндії та необхідністю приведення фінських законів у відповідність з вимогами ЄС. Закони регулюють відносини клієнта і турфірми з питань продажу туру та порядок урегулювання спірних моментів. В березні 1995 р. прийнято Постанову урядових структур Фінляндії "Про заняття туристської діяльністю", в якому деталізовано основні відомості, необхідні при реєстрації на заняття туристичною діяльністю: крім звичайних питань, слід вказати, в зокрема, чи є фірма посередником іноземній туристської компанії.

Законодавці перерахованих країн виходили з тієї природної посилки, що полегшення туристської поїздки, спрощення туристських формальностей і вільний переміщення туристів і підвищення їх безпеки вимагає єдиних дефініцій сфери туризму та уніфікованої нормативно-правової бази, яка досить легко б регулювала взаємовідносини різних суб'єктів міжнародного туристичного ринку, незалежно від направляючої і відвідуваною країни, або цілої низки країн по всьому маршруту слідування туриста.

Як вже зазначалося вище, в об'єднаної Європи ще у червні 1990 р. була прийнята Директива ЄС за змістом туристських послуг і турпродукту в цілому ("пекідж-тури"). Для захисту прав споживачів у Директиві ЄС приведені до єдиним змістом тексти контрактів між турфірмою і туристом-споживачем визначено умови, взаємні права, обов'язки і гарантії.

РОСІЯ. 24 листопада 1996 р. був прийнятий Федеральний закон "Про основи туристської діяльності у Російської Федерації" № 132-ФЗ, в якому в частині, що стосується розглянутої теми, йдеться, що "державне регулювання туристської діяльності здійснюється шляхом захисту прав та інтересів туристів, забезпечення їх безпеки, встановлення правил в'їзду в РФ і виїзду з РФ і перебування в РФ з урахуванням інтересів розвитку туризму, податкового та митного регулювання".

В Російської Федерації, як в будь-якій іншій країні світу, питаннями державного управління у сфері туризму та міжгалузевої координації, включаючи підготовку пропозицій щодо спрощення туристських формальностей, покликана займатися Національна туристична адміністрація (НТА). З липня 2000 р.-це Департамент туризму Міністерства економічного розвитку і торгівлі Російської Федерації.

4.2. ЕТАПИ ПЕРЕТВОРЕННЯ НАЦІОНАЛЬНОЇ ТУРИСТСЬКОЇ АДМІНІСТРАЦІЇ (НТА) РОСІЇ

- 1929 р. Рішенням Уряду СРСР у рамках Наркомату зовнішньої торгівлі було створено Державне акціонерне товариство з іноземного туризму (ДАТ "Інтурист"). Його статутний капітал становив 5 млн руб., розділених на 200 акцій, вартістю по 25 тис. руб. кожна (Наркомат зовнішньої торгівлі отримав 40%, Морський торговий флот - 40, інші організації - по 20%). Правління ДАТ "Інтурист" складалося з 5 чол. В Раду з туризму при ГАО входили 11 осіб (представники Наркомату зовнішньої торгівлі, Наркомату шляхів сполучення, Аерофлоту, Наркомату культури, Наркомату торгівлі, Держмитниці).

- 1933 р. ДАТ "Інтурист" перетворено на Всесоюзне акціонерне товариство "Інтурист". З моменту утворення і до початку другої світової війни "Інтурист" розгорнув будівництво туристських об'єктів і встиг взяти трохи більше 10 тис. іноземних туристів.

- 1964 р. Створюється Управління по іноземному туризму при Раді Міністрів СРСР, в яке в якості структурної одиниці увійшло ВАО "Інтурист".

- 1969 р. Створюється Головне управління по іноземному туризму, ВАО "Інтурист" в ньому стало комерційним управлінням.

- 1983 р. Головне управління по іноземному туризму перетворено в Державний комітет СРСР з іноземного туризму (Госкоминтурист СРСР).

- 1989 р. Госкоминтурист СРСР був скасований при черговий реорганізації Уряду.

- 1991 р. Утворено Раду по іноземному туризму при Кабінеті Міністрів СРСР, який так і не встиг приступити до своїх обов'язків з-за подій серпневого путчу.

- 27марта 1992 р. створюється Міністерство культури і туризму Російської Федерації.

- 30 вересня 1992 р. утворено Комітет Російської Федерації з туризму (Роскомтуризм), що приступив до роботи в кінці лютого 1993 р. після призначення його Голови.

- 10 січня 1994 р. утворено Комітет у справах молоді, фізичної культури і туризму (КМФТ Росії).

- 30 травня 1994 р. КМФТ Росії перетворений в Комітет Російської Федерації по фізичній культурі й туризму (КФТ Росії).

- 3 серпня 1994 р. КФТ Росії перетворено в Держкомітет з фізичної культури і туризму (ГКФТ Росії).

- 25 травня 1999 р. створено Російське агентство по фізичній культурі і туризму.

- 6 червня 1999 р. створено Міністерство по фізичній культурі, спорту і туризму Російської Федерації.

- 5 липня 2000 р. постановою Уряду РФ ведення питаннями державного управління та міжгалузевої координації у сфері туризму передано у Міністерство економічного розвитку та торгівлі Російської Федерації, де створено Департамент туризму.

Таким чином, за минулі десять років вироблено десять перетворень Федерального органу виконавчої влади, відповідального за розвиток туризму в РФ.

<<< тому | зміст | вперед >>>