<<< тому | зміст | вперед >>>

Максименко С.В. Туристська діяльність: міжнародно-правові аспекти

Глава 5. Міжнародне співробітництво в галузі туризму

5.4. Шенгенська угода і свобода пересування

Важливим кроком для розвитку світового туризму є локальні вирівнюючі заходи континенту, які стимулювали процес створення внутрішнього ринку для держав ЄС. Цей процес був тривалим і складним, викликаючи серйозну полеміку між його прихильниками і противниками. Останні вважали, що повне усунення внутрипограничного контролю може бути загрозою для безпеки окремих європейських країн, а також призвести до поширення наркотиків, сплеску злочинності та нелегальної еміграції. Першим вагомим результатом активних прихильників інтеграційного процесу стало висновок 13 липня 3 984 року Саарбрюкені за ініціативою Канцлера ФРН Гельмута Коля і Президента Франції Франсуа Міттерана двосторонньої Угоди про зменшення митного контролю між двома державами.

14 червня 1985 р. на базі «саарбрюкенских» домовленостей в Люксембурзькому містечку на Мозелі Шенгені було підписано Угоду між урядами держав економічного союзу країн Бенілюкс, ФРН та Французької Республіки про поступове скасування контролю на спільних кордонах. Шенгенська угода стосувалася короткострокових заходів по зменшенню митного контролю та довгострокової програми по здійснення зрівняльних заходів. Надалі, довгострокова програма послужила основою для підписання 19 червня 1990 р. про застосування Конвенції Шенгенської угоди від 14 червня 1985 р., що вступила в силу 26 березня 1995 р.

Деякі держави ЄС, насамперед Великобританія, відносили право вільного пересування тільки для громадян ЄС і вважали необов'язковим повне усунення контролю на внутрішніх кордонах для громадян третіх держав. Причому, Великобританія залишається найбільш послідовним противником скасування паспортного контролю на кордонах. Англійці пишаються тим, що їхні зовнішні рубежі настільки надійно контролюються, що всередині країни ніякого додаткового контролю не потрібно. До цих пір, не хотіла відкривати своїх кордонів і Швейцарія, яка вже виявилася «островом у Шенгенському море». Швейцарці ще більше, ніж англійці, стурбовані можливим напливом небажаних іммігрантів і злочинних елементів. Незабаром інші країни ЄС (Італія, Іспанія, Португалія, Греція та Австрія), розуміли право вільного пересування, як право для всіх громадян, приєдналися до шенгенської процесу».

Шенгенська конвенція передбачає двоступеневу систему застосування норм: спочатку вступають в силу правила ст. 139 про Виконавчому комітеті, а потім інші положення Шенгенської конвенції, включаючи ст.2 про скасування всередині-прикордонного контролю. Шенгенську конвенцію порівнюють з колесом, спицями якого є цілий ряд зрівняльних заходів, які з'єднуються з ст.2 про усунення внутрипограничного контролю. Весь механізм представлений не тільки у вигляді норм Шенгенської конвенції, а також рішень, прийнятих Виконавчим комітетом.

Найважливішою нормою Шенгенської конвенції є ст.2, що передбачає вільний переміщення через внутрішні кордони в будь-якому місці без прикордонного огляду. Громадяни звільняються від зобов'язання при переході внутрішніх кордонів країн Шенгену, піддаватися будь-якому прикордонному контролю. Усунення контролю стосується не тільки наземних кордонів, але і авіаційних і регулярних поромних ліній, зв'язують країни Шенгену безпосередньо один з одним.

Звільнення від прикордонного контролю не означає права в'їзду на територію Шенгену. Тому, не пред'явлення документів на кордоні не означає, що громадянин не повинен мати їх з собою. Зокрема, це стосується візових зобов'язань з третіх країн. Існують відмінності між країнами з обов'язковим візовим режимом, де держава вимагає візу від іноземця, і державами, яких можна їздити без візи. За загальним правилом, громадяни третіх країн при в'їзді на територію Шенгену повинні мати необхідну візу.

Положення про повне усунення внутрішнього прикордонного контролю не виключає його відновлення в інтересах національної безпеки. Ці заходи можуть бути зроблені тільки у виняткових випадках і повинні бути лімітовані в просторі і часу. Насамперед, необхідний спільний контроль на зовнішніх межах, коль скоро контроль на кордонах між самими країнами Шенгену ліквідується. У разі загрози громадському порядку та безпеки внутрішні кордони можуть на короткий термін відновлюватися. Відповідним змінюється візовий режим. Настільки радикальна зміна прикордонного режиму викликало необхідність більш тісної співпраці імміграційних, поліцейських і судових служб країн Шенгену.

Внешнепограничный контроль проводиться по-різному в залежності від виду та місця перетину кордону: з одного боку, перетин кордону в порту або аеропорту; з іншого боку - перетин наземної і водної межі. Перетин кордону допустимо тільки в спеціальних пунктах перетину кордонів та у встановлені години їх роботи (ст. З).

Згідно ст. 6 Шенгенської конвенції, контроль здійснюється за національною права і здійснюється компетентними національними органами («інтернаціоналізація» внешнепограничного контролю не передбачена). Цією статтею передбачається два таких етапи. Перший застосовується до всіх подорожуючих громадян, включаючи іноземців, і полягає у встановленні особистості громадянина на підставі пред'явлених ним документів. Другий - може передбачати більш ретельний контроль для всіх громадян, крім іноземців, з повторною перевіркою проїзних документів та умов в'їзду. Це пояснюється тим, що для громадян третіх країн ретельний контроль проводиться вже на першому етапі огляду і, тому, пет необхідність в повторному такому контролі. Організація митного контролю, при всій наростаючої хвилі туристів, є складним завданням, рішення якої покладено на працівників прикордонних пунктів, щоб уникнути небезпеки виникнення заторів на кордонах.

Основою контролю для громадян третіх країн при в'їзді на територію Шенгену є пред'явлення відповідних документів, причому, візові документи обмежують термін перебування до 3-х місяців. Зважаючи на те, що в'їзд на територію Шенгену здійснюється через зовнішні кордони, є також зовнішніми національними кордонами «країни першого в'їзду», повинні враховуватися наступні обставини (ст.5):

- по-перше, наявність дійсного документа або документів, дозволяють перетинати кордон громадянинові;
- по-друге, наявність, у разі необхідності, дійсної візи;
- по-третє, подання у відповідних випадках документів, обгрунтовують мету і умови планованої поїздки, а також наявність достатніх коштів для існування;
- по-четверте, громадянин не повинен фігурувати в ІНС, як особа, якій не дозволено в'їзд (ст.96);
- по-п'яте, особа не повинна представляти загрози державній політиці, національної безпеки і міжнародних відносин.

У вигляді виключення особі може бути дозволено в'їзд на територію держави гуманних міркувань або в силу національних інтересів або міжнародних зобов'язань. Це не перешкоджає здійсненню права притулку (ст. 28).

Поряд з цим усі країни Шенгену дискутують про проблему нелегального в'їзду через «зелену» і «блакитну» кордону. Для боротьби з нелегальною еміграцією використовуються спеціальні мобільні підрозділи, які здійснюють спостереження на зовнішніх кордонах між пунктами її перетину (п. 3 ст. 6).

Згідно ст. 9 Шенгенської конвенції, країни Шенгену зобов'язуються проводити єдину політику щодо пересування осіб і процедур видачі віз. На засіданнях Виконавчого комітету одноголосно прийнятий список з більш ніж 125 держав, громадяни яких зобов'язані мати візу при в'їзді на територію Шенгену. Для вироблення цього списку, в кожній третій країні країни Шенгену перевірили, чи існує загроза для безпеки або нелегальної еміграції. Поряд з цим є два інформаційних переліку,- один з державами третього світу, для яких не потрібна віза для в'їзду на територію Шенгену, а інший, з «сірою зоною» держав, для яких застосовують різні країни Шенгену правила. Ці переліки неофіційні, тому, що країни Шенгену не можуть самостійно зраджувати національні візові положення.

У розвиток спільної візової політики стверджується, що кінцева мета уніфікації візової політики досягнута, причому список «безвізові» держав легалізований, а також поступово усувається список «сірої зони». Цікаво, що цей процес поширюється не тільки на общевизовые зобов'язання для держав «сірої зони», але і там, де тільки одна або дві країни Шенгену передбачають візове зобов'язання. Це зобов'язання з часом може бути усунутий. Ст. 9 Шенгенської конвенції описує «загальні візові положення» і не містить юридичного та політичного примусу в напрямку постійного вдосконалення візової політики.

На підтвердження цього вводиться єдина Шенгенська віза, дійсна у всіх країнах Шенгену (ст. 10). Шенгенська віза видається дипломатичними і консульськими установами за кордоном держави основного призначення поїздки. Якщо це неможливо визначити, то шенгенська віза видається державою першого в'їзду (ст. 12). Одноманітне і узгоджене застосування ст. 11-17 Шенгенської конвенції пояснюється існуванням консульських інструкцій.

Ст. 11 Шенгенской конвенції передбачає наступні види шенгенських віз:

1) одноразова або багаторазова в'їзна шенгенська віза за умови, що тривалість безперервного перебування і загальна тривалість послідовних візитів не може перевищувати трьох місяців у межах півріччя з дня першого в'їзду;
2) транзитна шенгенська віза, що дозволяє її власникові проїжджати через територію Шенгену один раз, двічі або, у виняткових випадках, кілька разів по дорозі на територію третьої держави, за умови, що термін транзиту не перевищує п'яти днів.

Завдяки існуванню ІНС і узгодженої політики країн Шенгену значно прискорюється процес видачі шенгенських віз. Також для полегшення видачі шенгенських віз і проведення паспортного контролю країнами Шенгену вводиться єдина Шенгенська марка, зразок якої був узгоджений усіма країнами Шенгену. Тепер будь-який іноземець, що отримав шенгенську візу в посольських або консульських установах країн Шенгену в своїх державах, може безперешкодно (до трьох місяців) протягом шести місяців після дати першого в'їзду, перетинати внутрішні кордони країн Шенгену.

Велике значення має ст. 21 Шенгенської конвенції, згідно з якою, іноземець, який має вид на проживання, виданий одній з країн Шенгену, може (при наявності такого виду на проживання та проїзного документа, причому обидва документи повинні бути дійсними), вільно пересуватися в період до трьох місяців у межах території Шенгену. Це являє собою певний правовий і практичний прогрес для громадян третіх країн, яким для візиту в сусідню країну раніше була необхідна віза. Особливо жорстко ця проблема є для учнів шкіл, наприклад, якщо в Кельнській школі, в якій навчаються німецькі, італійські та українські діти необхідно було здійснити екскурсію в Бельгію, то німецькі та італійські діти зможуть безперешкодно поїхати, час як українським дітям знадобилася б віза, що крім фінансових і практичних труднощів викликає також і поділ дітей на дві групи, що мало сприяє інтеграції. Тепер, на підставі ст.21 Шенгенської конвенції українські школярі зможуть подорожувати без візи, завдяки чому Шенгенська угода вносить свій внесок в інтеграцію іноземців з країн, що не входять до ЄС.

Не менш жорстко регулюється питання про осіб, які не дотримуються умов короткострокових поїздок. Ст. 23 Шенгенської конвенції наказує їм негайно покинути територію Шенгену. Такий громадянин висилається країну, з якої він приїхав. В даному випадку необхідно уникати ситуації, коли особи, які повинні покинути територію Шенгену, постійно висилаються з однієї держави в іншу.

Шенгенська угода містить також положення про обов'язки підприємств по перевезення та можливості накладення санкцій (ст. 26), а також про санкції проти осіб, які у цілях наживи допомагають або намагаються допомогти іноземцю в'їхати на територію Шенгену в порушення законів (ст. 27).

Окремо стоїть проблема надання політичного притулку, правила якої в кожній країні відрізняються. Тут зберігається принцип, де кожна країна сама відповідає за розгляд кожного конкретного випадку відповідно до національною процедурою.

Ще перед освітою «простору» без внутрипограничного контролю, громадянам, які шукають притулок, доводилося клопотати про це у кожній країні і, найчастіше, вони отримували відмову. Для цього феномену «rеfugee in orbit » Шенгенськими угодою знайдено нове рішення. Воно виходить з того, що всі країни Шенгену затвердили Женевську конвенцію від 28 липня 1951 р. про статус біженця з поправками, внесеними Нью-Йоркським протоколом від 31 січня 1968 р. На цій основі притулок надається у всіх країнах Шенгену. Необхідність просити такого притулку в сусідній країні Шенгену просто відсутня.

Враховуючи таке становище, Шенгенська конвенція містить зобов'язання розглянути кожне надійшло клопотання (ст.29). Кожна держава, відповідальна за розгляд заяви про надання притулку, зобов'язана приймати біженців (ст.ЗО). Наприклад, якщо країна Шенгену видала шенгенську візу громадянину третьої країни, а потім цей громадянин подає клопотання про притулок, то за його прийом відповідально то держава, яка видала йому шенгенську візу. З цього положення можна зробити два висновки: по-перше, якщо клопотання подано в якому-небудь іншій державі, то перша держава має право передати його другого; по-друге, якщо клопотання відхилено однією країною Шенгену, то інша країна Шенгену не повинна його розглядати.

Потрібно підкреслити, що Шенгенська угода і Шенгенська конвенція не противляться ніякому вдосконалення права притулку, але лише бажають регулювати положення для прийому біженців. Удосконалення основних положень щодо прийняття біженців та матеріального права притулку обговорюється в «рамках дванадцяти». З іншого боку, інструкції по застосуванню права притулку, закріплені в ст.ст.28-38 Шенгенської конвенції, ймовірно, перша спроба за вдосконалення такого права в «лабораторії дванадцяти».

Вперше в історії, поліцейські однієї країни отримали право переслідувати злочинця на території іншої країни Шенгену. Щоправда, це право обмежене у часу, не стосується винних у особливо тяжкі злочини (вбивства, викраданнях людей, наркобізнесі). Переслідують «правоохоронці» не мають також права арештовувати чи затримувати переслідуваних на території іншої країни Шенгену, для цього вже потрібно сприяння місцевих колег. Відповідно, розширено та співпрацю судових органів, зокрема, встановлюється єдиний режим взаємної видачі злочинців.

Заходи, що вживаються в галузі поліцейського співробітництва можна знайти не тільки в главі про поліцейське співробітництво (ст. 39-47), але також у главах про наркотичні речовини (ст. 70-76), а також вогнепальну зброю та боєприпаси (ст. 77-91). Незважаючи на високу нормативність, статті були уточнені. Обговорювалися статті 39 та 70 Шенгенської конвенції, вимагають більше конкретизації. Враховуючи зростання злочинності в Європі, Шенгенська конвенція повинна відігравати важливу роль у такому поліцейському співпрацю.

У ст.39 Шенгенської конвенції країни Шенгену зобов'язуються надавати один одному допомога в боротьбі зі злочинністю. Обмін інформацією відбувається на основі національного права, тобто за допомогою відповідних міністерств і відомств. Останні дають свою згоду, якщо необхідна інформація, що знаходиться за кордоном, може бути використана як докази. За винятком ситуацій особливої терміновості, запит надсилається в центр поліцейського співробітництва, пов'язаного з перетинанням кордону.

Детально розроблені інструкції стосуються також спостереження за перетинають кордон (ст. 40) і порушують кордон (ст. 41) громадянами. Країни Шенгену вказують в положеннях, доданих до Шенгенської угоди та Шенгенської конвенції, в якому обсязі вони дозволяють переслідування. Там передбачені обставини сильно відрізняються (недозволене затримання; затримання, дозволене протягом перших 30 хвилин; повне дозвіл затримання; затримання в межах 10 км. «по той бік кордону; необмежено дозволене затримання тощо). Очевидно, настільки неоднорідний і частково дуже обмежений регулювання і являє собою перешкоду для ефективної боротьби з злочинністю на всій території «спільного ринку».

В області боротьби з наркотиками Шенгенська конвенція не переслідує мети уніфікувати політику країн Шенгену, зважаючи різних точок зору. До того ж ст.ст.71-76 Шенгенської конвенції передбачають конкретні заходи та обов'язки, які країни Шенгену розглянули і затвердили з відповідними висновками. Сюди відносяться, в тому числі, положення про посилену внешнепограничном контролі проти нелегального провезення наркотиків, коротке керівництво по контрольованої поставки та заходи проти нелегального експорту наркотичних речовин. Згідно ст.70 Шенгенської конвенції організована постійна робоча група, яка повинна допомагати в ведення спільної боротьби з наркотиками. До вдосконалення положень про вогнепальну зброю і боєприпаси відносяться ст. 77-91 Шенгенської конвенції, містять детальні положення, які відповідають європейським нормам про придбання і володіння зброєю.

Метою положень щодо правового співробітництва є, насамперед, полегшення і прискорення безпосереднього контакту і співробітництва між правовими відомствами країн Шенгену. Це відбувається в трьох областях: правова допомога за кримінальних справах (ст. 48-53), видача (ст. 59-66) і приведення у виконання обвинувального вироку (ст. 67-69), а також заборона подвійного покарання (ст. 54-58). Вихідними точками для кожної з цих трьох областей є відповідні міжнародні угоди, які були підписані усіма (або більшістю) країн Шенгену.

Шенгенська конвенція будує свою політику в галузі правової допомоги на загальноєвропейських угодах про правову допомогу у кримінальних справах, розширюючи коло процедур, в яких правова допомога може бути надана. Особливо, за порушення громадського порядку (ст. 49) та порушення податкового законодавства (ст. 50). Потім узгоджуються два важливих процесуальних пільгових умови:

1) судові свідоцтва можуть доставлятися безпосередньо для людей в іншу країну Шенгену поштою (ст. 52);
2) про проханнях по наданню юридичної допомоги (ст. 53).

Але все ж, з'являється необхідність спрощення в окремих питаннях. Зокрема, в області простого порушення порядку перетинання кордону в країнах Шенгену, компетентні органи влади самостійно вирішувати такі питання. У положенні про видачі, дається можливість направляти прохання про видачу та супроводі не за дипломатичному шляху, а безпосередньо в точно зазначений міністерство держави, якій адресовано прохання (ст. 65).

Найважливішим і проблематичним технічним і зрівняльним заходом є ІНС. Вона служить для обміну відомостями, пов'язаними з в'їздом, видачею візи і поліцейським співпрацею. Ця система має на меті забезпечити громадську безпека і порядок, включаючи безпеку держави, і застосування положення Шенгенської конвенції при пересуванні громадян (ст. 93). ІНС складається з національних частин країн Шенгену і технічного єдності підтримки в Страсбурзі (ст. 92). Окремі Національні частини ІНС самостійно утворюють зв'язок всередині своєї національної частини між центральними пунктами, мають право суворого доступу.

Категорії даних, які можуть входити в ІНС, чітко представлені. Згідно ст. 94 Шенгенської конвенції, туди можуть бути вписані тільки певні особи і речі:

- особи, які підлягають затриманню з метою висилки (згідно ст. 9 Шенгенської конвенції);
- громадяни третіх країн, яким відмовлено в отриманні шенгенської візи (згідно ст. 96 Шенгенської конвенції);
- розшукувані або особи, які повинні бути укладені в місця позбавлення волі (згідно ст. 97 Шенгенської конвенції);
- речі, зокрема, викрадені: автомобілі, зброя, бланкові документи і готівкові гроші (згідно ст. 100 Шенгенської конвенції) та транспортні засоби (згідно ст. 99 Шенгенської конвенції).

Щодо осіб, виписка може містити тільки перераховані в ст.94 Шенгенської конвенції дані. До цього відноситься, в тому числі, причина виписки і захід, яке повинно бути проведено. Використання системи базується за принципом «hit/no-hit», по якій пристрій даних повідомляє користувачеві, існує про певної особистості виписка і яке захід потрібно провести. Цих даних не достатньо, щоб проводити подальші процедури. Якщо, наприклад, при внешнепограничном контролі встановлюється, що існує виписка до арешту з метою висилки, то органи влади мають потребу в таких даних, щоб проводить висилку. Ці дані не можуть передаватися через ІНС. Для них передбачений спеціальний спосіб «Сирена», при цьому мова йде про неавтоматизованому методі.

На підставі ст. 108 Шенгенської конвенції, центри Н-ІНС передають один одному необхідні додаткові відомості. Коло осіб, які мають опосередкований доступ до ІНС, встановлений ст. 101 Шенгенської конвенції. Крім того, тільки установи, які мають право на прикордонний контроль та інші поліцейські і прикордонні перевірки в країні, мають доступ до даних ІНС. До виписки відмови в отримання шенгенської візи підключені відомства, що видають шенгенську візу, а саме посольства і консульства, а також іноземні відомства.

Основою положень ІНС є велике регулювання захисту даних, яке відповідає суворим вимогам. Кожна країна зобов'язана виконувати Шенгену законодавство щодо захисту даних, що відповідає спеціальним європейським стандартам і, зокрема, незалежної контрольної інстанції, яка спостерігає за дотриманням положень щодо захисту даних за допомогою Національні частини ІНС (ст. 114, 117). Крім того, для контролю Ц-ІНС створена загальна контрольна інстанція (ст. 115), так, що для всіх частин ІНС побудована система безпеки даних. В згідно з цими положеннями, країнами Шенгену були призначені інстанції щодо захисту даних, які, при створенні ІНС, контролюють відповідність вимогам законів захист даних ІНС та національним положенням. З яким обсягом даних повинна працювати ІНС, щоб Шенгенська конвенція могла бути повністю використана, чітко не визначено. На противагу цьому Шенгенська конвенція тільки побічно стосується положення про те, які дані повинні бути поміщені.

У заключному акті йдеться про те, що Шенгенська угода здійснює детальне проведення внешнепограничного контролю, згідно ст. 5 Шенгенської конвенції. Це передбачає, що виписка до відмови у візі (згідно ст. 96 Шенгенської конвенції) припустима і знаходиться у розпорядженні співробітників прикордонної служби. Сюди входять також і подальші дані (згідно ст. 95 Шенгенської конвенції). Отже, це в будь-якому випадку є необхідним для нормальної експлуатації ІНС.

Таким чином, основна мета для країн Шенгену полягає в тому, щоб Шенгенська угода використовувалося на користь відповідних положень ЄС. Шенген не є самоціллю. Він розуміється як попередник і лабораторія для всіх положень, які потрібні для надання свободи переміщення і проведення необхідних зрівняльних заходів. Перехід від Шенгену до ЄС, загальноєвропейського ринку, в тому числі, туристського, повинен враховувати методику, яка використана при розробці положень ЄС. У той час як Шенгенська конвенція регулює ліквідацію внутрипограничного контролю і всіх істотних зрівняльних заходів в єдиному інструменті права.

На тлі цих проблем вступ до Шенгену п'яти Північних країн його нинішні члени розцінюють як стрибок, який необхідний для підтримки і розвитку Шенгену. Адже простір вільного пересування, з приєднанням до нього Швеції, Данії, Фінляндії, Норвегії та Ісландії, відразу розширилося на 1,25 млн. квадратних кілометрів, де проживають 24 мільйони людини. Оскільки Норвегія та Ісландія - не члени ЄС, для них існує особливий статус, який буде закріплений спеціальними угодами. Формально вони не можуть брати участь у прийнятті рішень в рамках Шенгенської комітету, але всім зрозуміло, що жодна стосується їх рішення не буде прийматися без взаємних консультацій. Слідом за Північними країнами, в якості найближчих претендентів на вступ у Шенгенську зону, розглядаються держави Центральної і Східної Європи, які офіційно готуються стати повноправними членами ЄС. Самі ці країни дуже хочуть відкрити кордону з Західною Європою і встановити жорсткий візовий режим на своїх східних рубежах. Угорщина і країни Балтії вже вводять у своє законодавство норми, відповідають вимогам Шенгену в частині видачі віз та надання притулку.

<<< тому | зміст | вперед >>>