<<< тому | зміст | вперед >>>

Максименко С.В. Туристська діяльність: міжнародно-правові аспекти

Глава 5. Міжнародне співробітництво в галузі туризму

5.1. Організація Об'єднаних Націй

Однією з міжнародних правових форм узгодження позицій держав і координації їх діяльності, вироблення загальних правил міжнародного партнерства і співробітництва в окремих галузях економіки, у тому числі туризму, науки і техніки, а також вирішення питань систематизації і кодифікації норм і принципів туризму є міжнародні конференції, що проводяться під егідою ООН.

Так, у світлі реалізації засад міжнародного економічного і соціального співробітництва світової спільноти, закріплених у розділі IX Статуту ООН, 1954 р. проводилася дипломатична конференція ООН з митним формальностям, на якої були вироблені й прийняті три міжнародних документа:

- Конвенція про митні пільги для туристів 1954 р.;
- Додатковий протокол до Конвенції про митні пільги для туристів 1954 р., що стосується ввезення рекламних туристських документів і матеріалів;
- Конвенція про тимчасове ввезення приватних дорожніх перевізних засобів.

Прийняті положення, в подальшому, були уніфіковані Римською конференцією ООН з туризму і міжнародних подорожей (1963). Однією з найважливіших її цілей з'явилася розробка рекомендацій, які послужили основою для правового регулювання міжнародного туризму у відповідності з нормами міжнародного права.

Зокрема, було дано визначення поняття «тимчасовий відвідувач», яке включало будь-яка особа, яка відвідує іншу країну, крім тієї, яка є його звичайним місцем проживання, за будь-якої причини, крім заняття професійною діяльністю, винагороджується у відвідуваній країні. Це визначення охоплює:

- туристів (тимчасових відвідувачів - не менше 24 годин) з метою відпочинку, відпустки, лікування, освіти, релігії, спорту, діловими цілями, за сімейним обставинами, у відрядженні для участі у конференціях;
- екскурсантів (тимчасових відвідувачів - менше 24 годин), включаючи круїзних туристів.

В рекомендації Римської конференції щодо спрощення урядових формальностей в області міжнародного туризму були визначені основні положення, які повинні враховуватися в інтересах міжнародного туризму при створення норм таких правових інститутів: паспортний (документальний) контроль; візовий контроль; митний контроль; валютний контроль; епідеміологічний та санітарний контроль; страхування іноземних громадян. Ці положення були використані більшістю держав світу в якості основ для вдосконалення форм організації туризму, для розробки заходів щодо спрощення та уніфікації прикордонних формальностей щодо іноземних туристів.

Поняття «прикордонні формальності» необхідно тлумачити в широкому сенсі слова, ніж формальності, які повинні дотримуватися при іноземними туристами перетин кордонів відвідуваних ними держав. Це поняття пов'язане, головним чином, з правовим становищем іноземного туриста, регламентованим паспортними, візовими, митними, валютними, медичними формальностями.

Держава, користуючись суверенним правом, визначає необхідні прикордонні і інші формальності для іноземних громадян, що в'їжджають в країну, а також для громадян своєї країни, що виїжджають за кордон. Держава також встановлює права і обов'язки іноземців під час їх перебування в даній країні.

Однак, виходячи з вимог законів суспільного розвитку, які передбачають об'єктивну необхідність співробітництва держав у галузі наукових, технічних, культурних та інших зв'язків, держави розробляють і укладають на двосторонній і багатосторонній основах угоди, спрямовані на міжнародно-правове регулювання і послаблення прикордонних формальностей.

Рекомендації міжнародних органів та організацій, міжнародні угоди, базуються на нормах міжнародного права, не зачіпають і не обмежують суверенних прав держав, а лише сприяють розвитку і регламентації їх міжнародних зв'язків.

З урахуванням укладених міжнародних угод держави, виходячи з вимог суверенних прав, створюють нові правові норми та рекомендації, що сприяють подальшому розвитку і зміцненню дружніх взаємовигідних міжнародних зв'язків.

Міжнародні туристські зв'язки регулюються нормами як міжнародного права, визнаними договірними державами, так і внутрішньодержавного.

За останні десятиліття у сфері правового регулювання іноземного туризму розвивалися дві взаємопов'язані тенденції: спрощення та уніфікація (стандартизація) в'їзних (виїзних) та інших прикордонних формальностей для іноземних туристів. Ці тенденції - наслідок бурхливого розвитку міжнародних туристських зв'язків, у подальшому зростанні яких зацікавлена більшість країн світу.

Основним документом, який дає іноземному туристу право здійснювати подорож і відвідувати інші держави, є закордонний паспорт (або документ, що його замінює) і в'їзна віза, яка видається посольством, місією, консульством або іншим уповноваженим на це представництвом держави (якщо між державами немає іншої домовленості).

Закордонний паспорт - це документ, що засвідчує ім'ям держави особу і громадянство його власника, а також інших вписаних до нього осіб і службовець, в той же час, офіційним дозволом на право виїзду за межі країни.

В якості єдиної форми закордонного паспорта пропонувалося ввести паспорт «міжнародного типу» у відповідності з рекомендаціями Конференцій Ліги Націй з паспортами 1920 і 1926 рр. Однак ці рекомендації не мали ніяких практичних результатів, не вважаючи декількох договорів про спрощення паспортних та візових формальностей, укладених на двосторонній основі. Принцип, за яким кожен іноземний турист повинен мати дійсний паспорт (індивідуальний, колективний або дитячий), залишився незмінним.

Також вперше обговорювалися питання, пов'язані з візовими формальностями, інтересах міжнародного туризму. Однак, як і в питанні про паспорти, практичних результатів це обговорення не дало. Лише кілька держав на двосторонній основі скасували візи.

Масштаби розвитку міжнародного туризму після другої світової війни змусили держави знову звернутися до розгляду і вирішення основних проблем в області візових формальностей - скасування системи віз і скорочення терміну їх видачі. Досить широке поширення одержала практика скасування віз на основі двосторонніх угод зацікавлених держав.

На Римській конференції також обговорювалося питання щодо подальшої уніфікації і спрощення митних формальностей для іноземних туристів.

Норми і правила, що стосуються митних формальностей, були до останнього часу вкрай несприятливими для масового розвитку міжнародного туризму.

Міжнародний туризм розцінюється абсолютною більшістю країн як канал для ввезення іноземної валюти. Законодавства держав, що стосуються валютного контролю за іноземними громадянами, як правило, заохочується необмежений ввіз і обмін за офіційним місцевим курсом іноземної валюти (особливо «твердої»), в тому числі іноземних банкнот, чеків, акредитивів і т.д. При цьому туристи зобов'язані реєструвати ввозяться валютні цінності, так як вивіз незареєстрованої валюти назад заборонений майже у всіх країнах.

У той же час країни обмежують вивезення (пересилання) за кордон власної валюти. У зв'язку з важкими фінансовими кризами, багато держав змушені вводити надзвичайні заходи митного і особливо валютного контролю, обмежують приплив у свої країни американських доларів, англійських фунтів і інших валют та їх обіг на внутрішніх туристських ринках.

Римська конференція висловилася за те, щоб у питанні надання іноземної валюти для подорожей існувало максимум лібералізації. В випадках, коли країни, в результаті певних умов, змушені вводити необхідні обмеження, сума валюти на одного туриста для одного подорожі повинна бути еквівалентною не менше 500 американських доларів, при цьому слід враховувати і введення в офіційне звернення з 2001 року єдиної європейської валюти («євро»).

Розглядаючи принципи митного контролю туристських рекламних документів і матеріалів, Римська конференція рекомендувала, щоб у відношенні рекламних документів і матеріалів, згаданих у ст. 3 Додаткового протоколу до Конвенції про митні пільги для туристів 1954 р., митні власті не вимагали їх зворотного вивозу протягом 12 місяців, як це згадано у Додатковому протоколі, або при відповідній прохання надавали таку можливість більш тривалий термін в межах, встановлених законами і правилами країни тимчасового ввезення.

Римська конференція вказала, що її рекомендації не повинні тлумачитися як обмежують або знижують ті спрощення, які вже надані державами і які перевершують за ступенем своєї лібералізації спрощення, рекомендовані нею.

Римська конференція рекомендувала, щоб Бюро технічної допомоги ООН і інші відповідні міжнародні органи віддавали пріоритет у наданні допомоги в області розвитку туризму окремим країнам у рамках регіональних програм або програм технічної допомоги та щоб уряди країн надавали пріоритет проектам, що стосуються розвитку іноземного туризму в їх країнах.

Однак пролунало застереження на адресу країн щодо необхідність збереження та розвитку існуючих пам'яток для туристів. Для встановлення потенційних туристських можливостей країн, ступеня цінності туристських визначних пам'яток, визначення шляхів їх найбільш ефективного розвитку наявними засобами, пропонувалося проводити їх обстеження експертами комісій ООН або інших міжнародних спеціалізованих організацій.

Римська конференція приділила увагу формам реклами і пропаганди, які застосовуються національними туристськими організаціями і повинні бути достовірними, не носити агресивного характеру. Було відзначено, що транспортні організації, готелі та інші сектори туристичної індустрії зазвичай витрачають від 3 до 5 % від суми своїх доходів на оголошення, рекламу та інформацію. Вона рекомендувала, щоб національні туристські організації виділили на ці цілі від 1 до 5%, у всякому разі, не менше 1% витрат іноземних туристів, які відвідують дану країну. Це бажана мета, ведуча до розвитку світового туризму і міжнародних туристських зв'язків.

У зв'язку із зростаючою конкуренцією серед країн і районів активного міжнародного туризму, Римська конференція відзначила, що співпраця в справі заохочення туризму на регіональній основі є важливим. Було визнано, що в Європі, Америці, Західній Азії та району Тихого океану вже виконана позитивна робота з міжнародного співробітництва в цій галузі, що може служити хорошим прикладом для інших туристських районів світу.

Римська конференція підкреслила роль туристських агентств в міжнародному туризмі. Було зазначено, що відповідальність турагентств по відношенню до транспортним організаціям і власникам готелів, а також до мандрівникам під багатьох випадках ще повністю не усвідомлюється. Така відповідальність має велике значення, і тому статус турагента має розглядатися як професійний.

Саме, у відповідності з рекомендаціями Римської конференції і з метою утвердження права на туризм і свободу туристських подорожей, сприяння встановленню справедливого, відповідального і сталого світового туристського порядку, був прийнятий Глобальний етичний кодекс туризму 1999 р., закріпив рекомендації про необхідність проведення політики «чесного ставлення до іноземним туристам». Кожній країні пропонувалося вжити заходів для їх захисту від зловживань і заборону користуватися припливом іноземних туристів в корисливих метою. Однак, в свою чергу, туристи повинні визнати свої зобов'язання за відношенню до прийнятого порядку життя, звичаями та законами країн, які вони відвідують.

Крім того, вивчаючи основні проблеми розвитку матеріальної бази і послуг для туристів, Римська конференція, розглянувши, зокрема, проблеми, що стосуються засобів розміщення і транспорту, рекомендувала прийняти спеціальні фінансові, податкові, митні й адміністративні заходи, а також ширше практикувати співробітництво держав у цій галузі на базі міжнародних угод і програм розвитку спеціалізованих органів ООН і міжнародних туристських організацій.

Римська конференція звернула особливу увагу на відносини між державними владою і власниками засобів розміщення. В її резолюції підтримується пропозицію про прийняття в міжнародному масштабі положення про готелях, регулює правила, що застосовуються до готельної туристської індустрії інтересах держави, наприклад, Міжнародна готельна конвенція 1979 р., що стосується укладення контрактів власниками готелів і турагентами.

Римська конференція, визнавши засоби транспорту найбільш важливими факторами, сприяють безперервному розвитку міжнародного туризму, рекомендувала подальше зниження пасажирських тарифів на всі види міжнародного транспорту, розвиток транспортних магістралей, досягнення між державами угод з найважливіших питань розвитку і використання міжнародних транспортних засобів.

Важливими для подальшого розвитку міжнародного туризму, визнані питання, присвячені технічному та іншим видам міжнародного співробітництва в області міжнародного туризму. Римська конференція визнала, що технічне співпраця і допомога включають обмін досвідом, знаннями і майстерністю, розширення джерел фінансування, що вживаються на міжнародній основі. Все це виражається в узгоджених діях, закріплених у двосторонніх та багатосторонніх угодах держав, органів ООН і зацікавлених міжнародних організацій.

У цьому зв'язку Римська конференція відзначила велике дослідження, проведене для країн Тихоокеанського басейну, згідно з міжнародною угодою, за ініціативи Асоціації туристичних агентств району Тихого океану (АТАТО). Відзначається важлива роль ООН у фінансуванні та організації проведення регіональних і міжрегіональних обстежень такого роду.

Виходячи з оцінки та рекомендацій Римської конференції, слід назвати головні джерела фінансової та іншої допомоги:

- розширена програма технічної допомоги та Спеціальний фонд ООН;
- регіональні і міжнародні туристські організації;
- регіональні і субрегіональні угоди на основі двосторонніх і багатосторонніх договорів.

У той же час такі професійні міжнародні туристські організації, як Американське суспільство туристських агентств (АМОТА), Міжнародна федерація туристських агентств (МФТА) і Міжнародна готельна асоціація (МГА), готові надавати допомогу державам у справі підготовки кваліфікованих кадрів у галузі туризму на базі прямих переговорів і укладення відповідних угод.

Римська конференція рекомендувала два шляхи для збільшення кількості проектів ООН в галузі розвитку міжнародного туризму: розширення або включення в бюджет ООН нових статей на технічну допомогу або надання пріоритетів проектів, носять туристський характер.

В якості одного з видів допомоги для розвитку міжнародного туризму рекомендувалося надання довгострокових позик з низькими процентними ставками з таких джерел, як Міжнародний банк реконструкції та розвитку (МБРР) і Міжнародна фінансова корпорація (МФК).

Вивчивши пропозиції двох своїх комітетів і схваливши їх у своїх рекомендаціях, Римська конференція вирішила представити їх (ЕКОСОР). Приймаючи до уваги значення і широкий масштаб міжнародного туризму, а також прагнучи до його комплексного розвитку у всіх частинах світу, Римська конференція вирішила запропонувати заходи щодо полегшення приєднання до вищевказаних рекомендацій всім зацікавленим державам незалежно від того, складаються вони членами ООН.

У 1980 р. на Всесвітній конференції СОТ з туризму в Манілі (Філіппіни) були вироблені нові принципи в галузі туризму, які отримали своє закріплення в Манільської декларації. Ці принципи досі з успіхом втілюється в життя за допомогою ряду практичних заходів, основу яких складає підтримка не тільки урядових кіл, але і політичних об'єднань, профспілок, системи освіти, учених, релігійних діячів і засобів інформації, як на національному, так і міжнародному рівнях. Якщо до 1980 р. туризм розглядався з точки зору прибутковості, то Манільська декларація проголосила нову сучасну і реалістичну концепцію туризму як способу проведення відпусток, як форму відпочинку, подорожей і переміщень осіб з будь-якими цілями.

Стратегія щодо практичного здійснення Манільської декларації включає:

а) право на відпочинок;
б) організацію туризму під егідою держави або асоціативного комерційного приватного сектора;
в) національний туризм;
г) туризм як чинник міжнародної солідарності;
д) створення умов для туризму, пов'язаного не тільки з просвітницькими колами на всіх рівнях, але і з засобами масової інформації та спеціалізованою пресою;
е) навколишнє середовище, природні ресурсі, а також культурну та історичну спадщина;
з) нові напрямки туристських потоків.

На практичному рівні здійснення плану дій покладається на національні туристські адміністрації (міністерства, урядові установи), національні законодавчі органи, профспілкові організації, асоціації підприємців, політичні та академічні кола, туристські підприємства, суміжний сектор туризму, молодіжні організації, засоби масової інформації, релігійні організації.

На основі загальних керівних принципів було запропоновано домагатися:

1) загального визнання права на відпочинок і дозвілля для всіх верств населення, і, в зокрема, права на оплачувану відпустку для годувальників;
2) поступового поліпшення використання вільного часу;
3) розробки та реалізації заходів по плануванню відпусток з урахуванням вимог виробництва;
4) спрощення, коли це можливо, туристських формальностей щодо в'їзду та виїзду з території, митних процедур, валютних та медичних правил;
5) поліпшення транспортних умов, наприклад, шляхом введення знижених тарифів або яких-небудь інших стимулів для відпочиваючих, молодих людей, престарілих або інвалідів з середнім і низьким рівнем заробітку;
6) розвитку і збільшення найбільш простих і функціональних видів готельного розміщення для населення з низькими доходами;
7) захисту та збереження навколишнього середовища, екологічної структури, природного, історичної та культурної спадщини країни;
8) якісного оптимального використання існуючих або потенційних туристських ресурсів;
9) включення туризму в навчальні програми з особливим упором на його нові принципи і концепції;
10) матеріальної і моральної підтримки туристів з метою подальшого здійснення концепції оплачуваної відпустки;
11) створення туристських можливостей, відповідних засобів нових бенефіціарів права на оплачувану відпустку;
12) прийняття фінансових і технічних заходів, що мають своєю метою збільшення купівельної спроможності громадян;
13) найкращих можливостей розподілу туристських потоків на всій національній території;
14) залучення до туризму уваги з боку громадськості та урядових кіл;
15) вжиття заходів щодо роз'яснення громадянам їх двоїстої ролі - як гостя і господаря;
16) здійснення на всіх відповідних рівнях освітньої системи і включення у відповідний навчальний матеріал новьгх ідей, що з'являються в результаті досліджень, спрямованих на краще використання вільного часу, включаючи можливості для подорожей;
17) розробки надійних і всеосяжних інформаційних матеріалів, які повинні надаватися в розпорядження засобів масової інформації та споживачів;
18) постійного виховання громадськості як гарантії взаємної поваги між туристами і місцевим населенням.

Серед різних принципів Манільської декларації особливе значення має свобода туристських подорожей, можлива лише у разі, якщо в усьому світі буде мир і більш стабільний економічний порядок. Однак свобода пересувань і подорожей пов'язана з розвитком техніки.

Свобода туристських подорожей включає:

- свободу пересування в межах національної території;
- дозвіл туристам в'їжджати на національну територію і залишати її;
- вільний вибір туристських напрямів, видів подорожей і організацій;
- свободу туристської інформації та розвитку.

Одночасно Манільська декларація запропонувала державам:

- забезпечити іноземним туристам найкращий прийом і звернення без якої-небудь дискримінації;
- сприяти пересуванню транспортних засобів, літаків та суден, використовують затверджені маршрути, і забезпечувати їх безпеку;
- надавати туристам достатні кошти в конвертованій валюті для задоволення їх потреб у межах обмежень, пов'язаних зі станом;
- дозволити іноземним туристам, на підставі відповідних правил, обмінювати при від'їзді залишилася у них національну валюту.

Реалізація плану дій Манільської декларації повинна ґрунтуватися на таких концепціях:

а) право на відпочинок, дозвілля і оплачувану відпустку, створення належних соціальних умов і законодавчої бази для полегшення доступу до проведення відпустки;
б) підготовки до подорожей, відпустки, внутрішнього і зовнішнього туризму, а також процесу освіти і підготовки населення у сфері туризму;
в) розвитку внутрішнього туризму сьогоднішнього дня, допомагає досягти кращого розподілу, діяльності, зайнятості і доходів на всій території країни;
г) свободи пересування.

В цілях заохочення та поширення інформації про відпочинок, відпустки і подорожах, стали проводитися Всесвітні дні туризму. Була визначена роль розвитку туризму як елементу міжнародної стратегії розвитку, яка полягає в те, що світовий туризм може стати суттєвим чинником забезпечення миру в усьому світі, моральної та інтелектуальної основою для міжнародного взаєморозуміння і взаємозалежності між націями. Він може внести свій внесок у встановлення нового міжнародного економічного порядку, який сприяв б скорочення економічного розриву між розвиненими і країнами, що розвиваються.

ООН розробляються програми дій по запобіганню торгівлі людьми та експлуатації, проституції, щодо попередження торгівлі дітьми, дитячої злочинності та дитячої порнографії, а також зачіпають проблему секс-туризму. Білль про права туристів 1985 р. визначає певні норми поведінки:

- необхідно запобігати будь-яку можливість використання туризму з метою проституції (ст.IV);
- організаторам туризму і особам, які надають туристичні та проїзні послуги, пропонується утриматися від використання туризму з метою експлуатації кого б то не було (ст. VIII);
- самим туристам пропонується утримуватися від експлуатації з метою проституції (ст. XI).

Міжнародні злочинні угруповання нерідко схиляють приватних осіб до незаконної міграції різними шляхами, в тому числі за допомогою туризму і міжнародних подорожей, і використовують надходження від контрабандного провезення людей для фінансування іншої злочинної діяльності, завдаючи тим самим серйозний збиток державам. Така діяльність ставить під загрозу життя приватних осіб і тягне за собою величезні витрати для міжнародного співтовариства. Генеральна Асамблея ООН у своїй резолюції №48/107 «Про попередження контрабандного провезення іноземців» закликає держави вжити відповідні кроки, щоб зірвати досягнення злочинних цілей і припинити цю діяльність.

<<< тому | зміст | вперед >>>