<<< тому | зміст | вперед >>>

Міжнародно-правове регулювання туристичних послуг

Розділ 3. Проблемні аспекти міжнародно-правового регулювання туристичних послуг в економічному співробітництві держав

Розглянемо деякі проблемні питання, що перешкоджають розвитку міжнародного туризму, розвитку правового регулювання міжнародного туризму, а також встановлення єдиного правового поля міжнародного туризму.

Перша проблема, на яку хотілося б звернути увагу, проблема, яка має не стільки правовий, скільки загальносвітовий характер - це тероризм.

Туризм став помітною мішенню актів тероризму, що супроводжуються серйозними економічними витратами і жахливими соціальними наслідками. Поточна загроза тероризму є все більш помітним елементом світової туристської ситуації на тлі інших злочинів і право порушень, яким як і раніше піддаються туристи. У той же час, незважаючи на тимчасові відкати, зростання туристичного сектора в довгостроковій перспективі широко визнається, особливо на нових і менш розвинених ринках. Завдання полягає в тому, щоб створити більш дієві глобальні системи забезпечення безпеки, полегшуючи при цьому туристські потоки, поважаючи гідність туристів і забезпечуючи всім і особливо найбіднішим країнам можливість активної участі в цих системах у плані кваліфікованих людських ресурсів, технології та фінансів.

СОТ узагальнивши і спираючись на тривалий і великий досвід у сфері захисту, безпеки та спрощення формальностей в туризмі, нещодавно проголосила стратегію під скороченою назвою S.A.F.E. - посилення безпеки і подальше спрощення формальностей.

У 1991 році Генеральна асамблея ВТО, відштовхуючись від кількох попередніх заяв по туризму 1980 року прийняла Рекомендовані заходи щодо безпеки туризму та запропонувала державам здійснювати їх згідно з процедурами, встановленими їх власним законодавством та нормативними положеннями. Щоб уникнути штучного розмежування і для забезпечення комплексного підходу Рекомендовані заходи щодо безпеки туризму на практиці охоплюють безпеку і спрощення формальностей, а також питання безпеки у вузькому розумінні (наприклад, протипожежні заходи, безпека харчових продуктів, вимоги щодо санітарії і гарантії з охорони навколишнього середовища). Після 1991 року СОТ підготувала кілька аналогічних керівних документів, в тому числі керівництво по захисту і безпеки туристів, а в 2003 році - Керівні принципи для туріндустрії в умовах кризи. В даний час Організація розробляє модель для безпечних турцентрів в контексті спрощення формальностей і деякі рекомендації з відповідального складання попереджень для осіб, які здійснюють поїздки.

Забезпечення цілісної і високоякісної безпеки вимагає широкого співробітництва між різними підрозділами уряду та індустрії, на національному рівні і між відповідними міжнародними установами. Що стосується туризму, то СОТ в її якості спеціалізованої установи ООН координує свою діяльність передусім з іншими організаціями ООН під егідою Комітету ООН по боротьбі з тероризмом (UNCTC) і з іншими міжурядовими установами.

Наступне питання, яке на наш погляд, заслуговує особливої уваги - це питання врегулювання спорів що виникають у сфері міжнародного туризму. І перший крок для вирішення проблеми вже зроблено. На тринадцятій сесії СОТ був утворений орган, що займається тлумаченням, застосуванням та аналізом положень Глобального етичного кодексу туризму - Всесвітній комітет з етики туризму (додаток до Глобального етичного кодексу туризму).

Всесвітній комітет утворений у складі 12 видатних осіб, незалежних від урядів, і 12 заступників, які обираються у відповідності з їх компетенцією в сфері туризму і суміжних галузях.

Можна виділити наступні основні напрямки діяльності даного Комітету:

- проводить свої засідання один раз на рік; коли надходить прохання про врегулювання якого-небудь спірного питання;
- спільно з Регіональними комісіями СОТ проводить аналіз реалізації на практиці Кодексу і регулюють спірні питання; Комітет може запрошувати зовнішніх експертів і організації брати участь у його роботі;
- виконує глобальну функцію «контролера» щодо проблем, які виникають при реалізації на практиці Кодексу, і пропонованих рішень.

Важливо зауважити, що в додатку до Глобального етичного кодексу туризму в рамках визначення повноважень Всесвітнього комітету з етики туризму закріплений примирливий механізм врегулювання спірних питань. Розглянемо цей механізм, як перспективний напрямок врегулювання спорів.

Насамперед, зауважимо, що держави, а також туристські організації можуть заявляти про визнання ними заздалегідь компетенції Всесвітнього комітету з етики туризму або Регіональної комісії СОТ стосовно будь-яких спорів, що стосуються тлумачення або застосування цього Кодексу, або стосовно певних категорій таких спорів. У цьому випадку Комітет чи відповідна Регіональна комісія в односторонньому порядку інформується іншою стороною спору.

Учасники СОТ (дійсні, асоційовані та приєднані члени СОТ, а також держави-нечлены СОТ) можуть заявити, що вони приймають заздалегідь як обов'язкові в повній мірі, або у необхідних випадках з єдиною обмовкою в плані взаємності, остаточний висновок Всесвітнього комітету з етики туризму щодо спірних питань або у відношенні приватного спірного питання, сторонами якого вони є. Держави можуть також визнати в якості обов'язкових повною мірою або за умови execquatur остаточний висновок Всесвітнього комітету з етики туризму щодо спірних питань, сторонами якого вони є, або які повинні бути реалізовані на їх території. Туристські організації можуть включати в свої договірні документи положення, що передбачає обов'язковий повною мірою характер остаточних висновків Всесвітнього комітету з етики туризму у відносинах зі своїми партнерами за договорами.

У разі виникнення спору, пов'язаного з тлумаченням або застосуванням Глобального етичного кодексу туризму, два або більше учасників туристського процесу можуть спільно звернутися у Всесвітній комітет з етики туризму. Якщо даний спір стосується двох і більше учасників, що належать до одного і того ж регіону, сторони можуть спільно звернутися у відповідну Регіональну комісію СОТ в її якості регіонального комітету з етики туризму.

Всесвітній комітет з етики туризму, вирішальний спірне питання, виносить рішення на основі матеріалів, переданих Сторонами. Комітет може запитувати у них додаткові відомості і, якщо він вважатиме це доцільним, може заслухати на їх прохання. Витрати, понесені в результаті цього слухання, покриваються за рахунок Сторін за винятком особливих випадків, які визначаються Комітетом. Відсутність однієї із Сторін на розгляді спору у випадках, коли їй на розумних умовах надана можливість участі, не є перешкодою для прийняття Комітетом рішення.

За виключення випадків, які погоджені Сторонами, Всесвітній комітет з етики туризму виносить рішення у шестимісячний термін з моменту розгляду справи. Він являє Сторонам рекомендації, які можуть лягти в основу врегулювання. Сторони негайно інформують голови Комітету, який розглядає заходи, які вони прийняли у відношенні цих рекомендацій.

Зауважимо, що до теперішнього часу Світовим комітетом з етики туризму вже розроблено і прийнято Консультативні та узгоджувальні процедури врегулювання спорів щодо застосування Глобального етичного кодексу туризму, а також доповнює їх документ під назвою Керівні принципи розгляду спірних питань.

Перейдемо до розгляду деяких проблем міжнародного регулювання туризму з урахуванням участі Російської Федерації в такому регулюванні.

Насамперед звернемо увагу на протиріччя та недоліки національного законодавства Російської Федерації.

Чинне законодавство в галузі туристичної діяльності включає Федеральний закон від 24 листопада 1996 року N 132-ФЗ "Про основи туристської діяльності в Російській Федерації"[1] (зі змінами від 10 січня 2003 р., 22 серпня 2004 р.) (далі по тексту - Закон про туризм), а також прийняті відповідно до них інші федеральні закони, укази Президента РФ, постанови Уряду РФ, нормативні документи уповноважених федеральних органів виконавчої влади.

Феномен туризму у російській правовій сфері полягає в тому, що його регулювання здійснюється практично всіма основними галузями законодавства, причому специфіка правового регулювання відносин в сфері туризму полягає в тому, що норма права, що регулює ці відносини, діє не безпосередньо, а через норми інших галузей права (наприклад, конституційного, адміністративного, фінансового, цивільного, земельного права тощо). У зв'язку зі сказаним необхідно виділити деякі проблеми:

По-перше, в російському законодавстві термін «туризм» використовується в різних значеннях, що породжує колізії в його правовому регулюванні. Так, легальне визначення туризму дано законодавцем у Законі про туризм, де під останнім розуміються «тимчасові виїзди (подорожі) громадян Російської Федерації, іноземних громадян та осіб без громадянства (далі - громадяни) з постійного місця проживання в оздоровчих, пізнавальних, професійно-ділових, спортивних, релігійних і інших цілях без заняття оплачуваною діяльністю в країні (місці) тимчасового перебування». В інших актах туризм виступає як сектора економіки, соціальним напрямком.

По-друге, закон про туристської діяльності розглядає законодавство про туристської діяльності як сферу спільного ведення Російської Федерації і суб'єктів Російської Федерації. У відповідності зі ст. 2 Федерального закону «Про основи туристської діяльності в Російській Федерації» законодавство Російської Федерації про туристської діяльності складається з цього закону, прийнятих відповідно до ним федеральних законів та інших нормативних правових актів Російської Федерації, а також законів та інших нормативних правових актів суб'єктів Російської Федерації (ст. 2).

Відсутність «туризму» у статтях 71 і 72 Конституції Російської Федерації тлумачиться деякими фахівцями як віднесення повноважень щодо регулювання туризму до предмета виняткового ведення суб'єктів Російської Федерації (ст. 73 Конституції).

Разом з тим такий підхід є спрощеним. Зокрема, Федеральний конституційний закон «Про Уряді Російської Федерації», як вже зазначалося вище, відносить туризм до соціальної сфери, тобто предмету спільного ведення Центру і регіонів (ст. 72 п.п. е) загальні питання виховання, освіти, науки, культури, фізичної культури і спорту та ж) координація питань охорони здоров'я, соціальний захист, включаючи соціальне забезпечення.

До теперішнього моменту, суб'єктами Росії вже ухвалено понад 40 законів, що регулюють сферу туризму. Деякі з них носять назву законів про туризм, інші - про туристської діяльності, у Законодавчому зборах міста Санкт-Петербурга у другому читанні розглянуто проект Закону «Про підтримку Санкт-Петербургом розвитку туризму в Санкт-Петербурзі».

Враховуючи те, що у федеральних законах відсутнє чітке розмежування сфер правового регулювання відносин у галузі туризму між Російської Федерації та суб'єктами Російської Федерації, федеральні закони та інші федеральні нормативні правові акти, а також більшість актів суб'єктів Російської Федерації створюються по одним і тим же канонам, хоча мають очевидне споконвічну відмінність.

По-третє, певні труднощі в регулюванні відносин у сфері туризму викликає невідповідність норм Федерального закону «Про основи туристської діяльності в Російській Федерації», присвячених договору на туристичне обслуговування, Цивільним кодексом Російської Федерації. У літературі також немає єдиної думки щодо правової природи зазначеного договору[2].

Зазначені проблеми пов'язані також з відсутністю належної ясності в термінології, яка застосовується в різних нормативних правових актах, що регулюють туристську діяльність, зокрема, по-різному визначаються такі поняття, як «туризм», «туристична послуга», «туристичний продукт», «туристська путівка» і т.д.

По-четверте, зауважимо, що Російською Федерацією не є учасницею Міжнародної конвенції по контракту на подорожі від 22 жовтня 1970. Звідси деякі відмінності в понятійному апараті про контракти на подорожі.

Дослідники пов'язують вирішення вищевказаних проблем з оновленням туристського законодавства, і, зокрема, з прийняттям нового Закону про туризм.

Поряд з прийняттям цього закону чекають свого вирішення на федеральному і регіональному рівні не менш важливі питання державної політики: включення туризму як самостійної галузі в довгострокові соціально-економічні програми; уніфікація понять в сфері туризму, в рамках держав Росії і СНД, Росії і ЄС і т.д.. Потрібні більш рішучі кроки у напрямку формування єдиного туристського простору з цими міждержавними утвореннями. Існує необхідність в серйозному вдосконаленні існуючого порядку статистичного обліку і звітності. Туристська індустрія потребує нових стандартах, нормах і системах класифікацій, які відповідали б міжнародним вимогам і зокрема вимогам Всесвітньої торгової організації[3].

Вирішення «внутрішніх» проблем тим більш актуально, оскільки Російська Федерація готується до вступу в СОТ (Світової Організації торгівлі). І тут необхідно акцентувати увагу на наступні нюанси.

Як відзначають експерти[4], ГАТС у всіх випадках визнає право держав-членів самим регулювати надання послуг у відповідності зі своєю політикою і своїм законодавством. Більше того, угода про створення ГАТС - це рамки правил, спрямованих на те, щоб правила торгівлі послугами не містили непотрібних бар'єрів. Основна ідея ГАТС складається у виробленні і прийнятті багатосторонніх правил, спрямованих на лібералізацію торгівлі послугами. Однак на практиці більшість держав застосовує різного роду обмеження для захисту інтересів національних постачальників послуг. Саме ГАТС і встановлює правила і процедури застосування допустимих обмежень в торгівлі послугами.

У цьому зв'язку держави, що приєдналися до ГАТС, беруть на себе зобов'язання, які можна поділити на дві групи:

- загальні зобов'язання, прийняті державами в безумовному порядку (режим найбільшого сприяння в торгівлі, боротьба з недобросовісною конкуренцією, взаємне визнання кваліфікації постачальників послуг і ін);
- специфічні зобов'язання, що стосуються конкретних умов доступу на ринок послуг конкретної держави (предмет переговорів).

Найважливіше місце в зобов'язаннях належить режиму найбільшого сприяння. Цей режим вимагає від держави надати кожному члену СОТ режим доступу на ринок послуг не гірше того, який вона надає будь-якій третій державі, в тому числі і не входить до СОТ.

Режим найбільшого сприяння не визначає умов доступу на ринок послуг. Він просто ставить усіх у рівні умови.

У той же час режим найбільшого сприяння передбачає можливість винятків (вилучень) в його використанні. Це відноситься, насамперед, до тих держав, які мають двосторонні угоди, що передбачають більш ліберальні умови взаємної торгівлі послугами, які не поширяться на всі держави-учасники СОТ (наприклад, держави-члени ЄС). Щоб отримати право на виключення (вилучення) з режиму найбільшого сприяння в торгівлі певними видами послуг, необхідно:

- довести відповідність таких вилучень з положеннями ГАТС (наприклад, якщо йдеться про економічну інтеграцію, прикордонної торгівлі);
- або погодити з державами-членами СОТ перелік вилучень з зазначенням конкретних заходів і держав, щодо яких буде застосовуватися, та зафіксувати цей перелік у додатку до Протоколу про приєднання цієї держави до СОТ. Але вилучення з режиму можуть діяти не більше 10 років.

До специфічних зобов'язань належать такі поняття, як національний режим та доступ на ринок.

Національний режим означає, що іноземні постачальники послуг будуть користуватися такими ж умовами доступу на ринок, як і національні постачальники. Якщо держава має серйозні підстави не надавати національний режим за будь-якого сектору або виду послуг, то воно не повинно включати їх в перелік своїх специфічних зобов'язань або включити, але зафіксувати вилучення з національного режиму. Якщо вилучення не зафіксовані в Протоколі про приєднання, національний режим має бути наданий за всіма видами послуг.

ГАТС не дає визначення поняття "доступ на ринок". Фактично під ним мається на увазі сукупність заходів регулювання, що впливають на умови надання послуг. Зобов'язання і обмежувальні заходи повинні бути зафіксовані в переліку специфічних зобов'язань.

З точки зору ГАТС, до обмежувальних заходів відносяться:

- обмеження кількості постачальників послуг (квотування, надання ексклюзивних прав);
- обмеження обсягу торгівлі цим видом послуг;
- обмеження числа операцій або кількості наданих послуг;
- обмеження кількості фізичних осіб, які можуть бути зайняті у відповідному секторі послуг;
- вимога певної правової форми компанії;
- обмеження частки іноземного капіталу у вигляді максимального відсотка участі в компанії.

Нерідко держави в обґрунтування застосування обмежень доступу на ринок посилаються на "вимогу проведення тесту на економічну доцільність". Всередині СОТ багато держави виступають проти цього, так як поняття "економічна доцільність" можна тлумачити розширено, виходячи з своїх інтересів. Тому більшість держав, приєднуючись до СОТ, фіксують у своєму переліку специфічних зобов'язань основні критерії їх застосування. Якщо ж держава не зафіксувало у своєму переліку специфічних зобов'язань обмежень доступу на ринок, воно не зможе їх застосовувати.

Більшість держав з федеральним пристроєм у своїх переліках специфічних зобов'язань фіксували особливі заходи, що застосовуються тільки на субфедеральних рівні.

Загальна вимога СОТ у цьому зв'язку полягає в тому, що заходи федерального рівня повинні одноманітно здійснюватися на всій території держави.

Ця проблема актуальна і для Росії. Після вступу Росії до СОТ суб'єкт Федерації може ввести якісь обмеження, відмінні від федеральних заходів, якщо вони зафіксовані в переліку зобов'язань Росії.

До вступу в СОТ Російська Федерація повинна виробити підхід до регулювання туристських послуг, допуску на російський ринок іноземних туристичних компаній, приєднається до ряду угод.

<<< тому | зміст | вперед >>>