Коніщева Н.Й.
Вісник ДІТБ. Серія: Економіка, організація та управління підприємствами
туристичної індустрії та туристичної галузі в цілому. - 2009. - №13. - С.64-70.

Підвищення дієвості механізмів здійснення державного контролю за діяльністю суб’єктів підприємництва в сфері туризму

Запропоновано шляхи підвищення дієвості механізмів державного контролю за суб’єктами підприємництва в сфері туристичної діяльності. Їх реалізація сприятиме удосконаленню системи державного регулювання підприємницької діяльності в сфері туризму.

Ключові слова: механізми державного контролю, туристична діяльність, державне регулювання, сфера туризму.

Постановка проблеми. Згідно з Законом України від 18.11.2003 р. № 1282-IV «Про внесення змін до Закону України «Про туризм», одним з шляхів реалізації державної політики в галузі туризму є організація і здійснення державного контролю за дотриманням законодавства (ст. 6) [1, с.37]. У Стратегії сталого розвитку туризму і курортів України, затвердженій розпорядженням Кабінету Міністрів України від 06.01.2008 р. № 1088-р, також наголошується на впровадженні ефективних механізмів державного регулювання та формуванні сучасних механізмів державного обліку та контролю за здійсненням туристичної діяльності [2, с.27].

З метою адаптації законодавства України у сфері туризму і курортів до відповідних директив і стандартів ЄС, а також рекомендацій ВТО згідно з Планом дій щодо реалізації Стратегії розвитку туризму і курортів планується протягом 2009-2010 рр. розробити проекти Закону України «Про внесення змін та доповнень до Закону України «Про туризм», національної Концепції та Державної цільової програми розвитку туризму і курортів. У цих умовах все більш актуалізується проблема формування ефективної моделі державного управління та регулювання у сфері туризму і курортів.

Разом з тим дієвість сучасної нормативно-правової бази державного регулювання в галузі туризму стримується недосконалістю існуючих механізмів щодо здійснення державного контролю. Про це свідчать численні порушення, які з року в рік відстежуються при перевірках: об’єктів готельного господарства, торгівлі, громадського харчування та інших сфер послуг; програм виконання природоохоронних заходів і збереження природно-заповідного фонду; стану дотримання відповідних санітарних норм і законодавства щодо захисту прав споживачів, використання історико-культурних пам’яток тощо. Щороку в курортний сезон завдяки контролю податківців встановлюються багато випадків порушень законодавства суб’єктами господарювання, які надають послуги здавання об’єктів нерухомого майна у найм, у сфері перевезень до місць відпочинку, послуги з організації та проведення концертно-видовищних заходів, а також розіграшів, лотереї та інше.

Аналіз останніх досліджень і публікацій. Проблемам формування дієвих механізмів державного контролю присвячено значну кількість наукових праць провідних вітчизняних науковців. Таку увагу вчених до проблем удосконалення форм, методів, видів державного контролю зумовлено його значенням як інструменту забезпечення ефективного державного управління та регулювання в різних сферах господарської діяльності.

Але наукові розробки з проблем організації та здійснення державного контролю за дотриманням законодавства в сфері розвитку підприємництва в туристичній галузі майже відсутні: В.І. Биркович, А.М. Близнюк, В.О. Власов, Л.І. Давиденко, І.В. Ілієв, Н.Й. Коніщева, І.А. Нестерова [3-8].

Виділення невирішених питань. В умовах динамічного розвитку туристичного бізнесу одним з актуальних завдань та одночасно проблемним питанням уповноважених державних інституцій, на які законодавством покладено функції державного регулювання сфери туризму, стає вдосконалення механізмів організації та здійснення державного контролю за діяльністю суб’єктів підприємництва у туристичній галузі.

Постановка завдання. Таким чином, одним із головних проблемних питань подальшого розвитку туризму є формування дієвих механізмів державного регулювання та контролю за господарською діяльністю в такій важливій сфері суспільних відносин, як розвиток підприємництва в туристичній галузі.

Виклад основного матеріалу дослідження. Ринок туристичних послуг в Україні має стійку тенденцію до зростання. Аналіз показників роботи туроператорів та турагентів, за даними Державної служби туризму і курортів України, свідчить, що за 2000-2007 рр. кількість іноземних громадян, які відвідали Україну, зросла в 3,6 раза і досягла 23,1 млн.; кількість громадян України, які виїжджали за кордон, досягла 17,3 млн., що на 30% більше, ніж у 2000 р.; кількість туристів, обслугованих суб’єктами туристичної діяльності України, зросла на 42,2% і досягла 2,9 млн., у тому числі кількість внутрішніх туристів - на 59,5% (2,2 млн.); екскурсантів - на 45,6% (2,4 млн.) [9, с.505]. У I півріччі 2008 р. туристичними підприємствами обслуговано 2,3 млн. туристів, що на 7% більше, ніж у I півріччі 2007 р. та 918,7 тис. екскурсантів (на 51% більше). Обсяг послуг, наданих суб’єктами туристичної діяльності, збільшився на 62%, або на 1,2 млрд. грн. і встановив 3,2 млрд. грн. [10].

Динамічному розвитку туризму сприяють наявність значних природних, курортних, рекреаційних і земельних ресурсів, які можуть використовуватися інвесторами для розбудови туристичної інфраструктури, історико-культурний і природно-заповідний потенціал, вигідне географічне положення, спрямованість України до євроінтеграції. Особливе значення для перспектив подальшого розвитку сфери туризму в Україні має підготовка до проведення чемпіонатів з футболу Євро-2009 та Євро-2012.

Проте сучасний стан сфери туристичних послуг не відповідає світовим стандартам у повному обсязі. Створення конкурентноспроможних на світовому ринку українських туристичних продуктів стримується, перш за все, низькою якістю туристичних послуг, які пропонуються суб`єктами підприємницької діяльності в Україні. Не вдовольняє також стан туристичної інфраструктури та індустрії. Незважаючи на те, що Україна за рівнем забезпечення цінними природними та історико-культурними ресурсами є однією з провідних країн, згідно з даними Світового економічного форуму за 2007 р., за рівнем активності розвитку сфери подорожей і туризму вона посідає лише 78 місце у світі.

Державні органи, які здійснюють контроль за суб’єктами підприємництва в сфері туризму, не залишаються бездіяльними. Якщо за офіційною інформацією Державної служби туризму і курортів України у 2005 р. було анульовано ліцензії у 80 суб’єктів туроператор-ської та турагентської діяльності, 101 у 2006 р., 350 у 2007 р., то протягом 2008 р. - у 400, з них - у 295 з причини порушення ліцензійних умов провадження відповідної діяльності [10].

Але результативність державної політики та обсяги наявних правопорушень з боку суб`єктів туристичної діяльності дають змогу констатувати, що механізми державного контролю на сучасному етапі не забезпечують у повному обсязі досягнення задекларованих у законодавстві цілей державного регулювання підприємницької діяльності в сфері туризму, а саме: формування туристичного продукту належної якості, забезпечення безпеки туризму, захист прав та законних інтересів держави та споживачів туристичних послуг, створення сприятливих умов для формування інфраструктури та розвитку індустрії туризму тощо.

26 грудня 2007 р. набув чинності Закон України від 05.04.2007 р. № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» [11, с.12-20]. Основною метою законодавця при прийнятті цього нормативно-правового акта було вирішення низки проблемних питань, пов’язаних з надмірним втручанням у діяльність суб’єктів господарювання, уніфікацією правових та організаційних засад здійснення контролю різними державними органами, з формуванням дієвих механізмів державного контролю.

Незважаючи на вступ цього закону в дію, всі проблемні питання, які виникають під час здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю суб’єктів господарювання, поки що не врегульовано. Деякі питання нормативного регулювання державного контролю залишаються невирішеними та потребують подальшої більш чіткої законодавчої регламентації. У першу чергу, це стосується удосконалення механізмів здійснення державного контролю [5, с.71-78; 8, с.129-131; 12, с.129-132].

Важлива особливість споживання туристичних послуг полягає в тому, що турист у повному обсязі сплачує за запропонований туристичний продукт, а потім стикається з неякісним виконанням зобов’язань турагента чи туроператора. Як свідчить досвід, 38% загального обсягу порушень пов’язано з недостовірною інформацією про подорож або її відсутністю, 21% - обумовлено неякісними послугами (невідповідність готелів та їх послуг заявленій категорії, неякісне харчування, порушення програми подорожі, зменшення кількості заявлених у договорі екскурсій). Кожне сьоме порушення пов’язано з оформленням договору на надання туристичних послуг. Тобто більшість порушень законодавства та прав і законних інтересів туристів відбувається саме на стадії споживання туристичного продукту.

У той же час законодавством передбачено застосування методів документального контролю, які фактично зведено до перевірки наданих ліцензіатом документів щодо здійснення туристичної діяльності. До моменту фактичного споживання туристичного продукту контролюючі органи не мають можливості попередити правопорушення з боку суб`єктів туристичної діяльності, а реагують лише на наявні скарги споживачів. Тобто сучасні методи контролю є недосконалими тому, що не дають змогу попередити правопорушення з боку суб`єктів туристичної діяльності.

Процедурні питання щодо здійснення контролю за якістю наданих (надаваних) туристичних послуг, які розкривають механізми реалізації норм Закону України від 05.04.2007 р. № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та Закону України від 18.11.2003 р. № 1282-IV «Про внесення змін до Закону України «Про туризм», поки що не регламентовано спеціальними нормативними актами. Більш того, деякі положення цього закону не можуть застосовуватись тому, що не відповідають нормам інших законів.

Наприклад, державними інспекторами праці у їх практичній роботі не можуть застосовуватися статті 4-7 закону №877-V, оскільки вони не відповідають нормам ратифікованих конвенцій Міжнародної організації праці, а також нормам, ратифікованих законами України «Про ратифікацію Конвенції міжнародної організації праці № 81 1947 року про інспекцію праці у промисловості й торгівлі» від 08.09.2004 р. № 1985-ІV та «Про ратифікацію Конвенції міжнародної організації праці № 129 1969 року про інспекцію праці в сільському господарстві» від 08.09.2004 р.

Так, ч.3 ст.4 закону щодо здійснення контрольних заходів лише у робочий час, встановлений правилами внутрішнього трудового розпорядку, не відповідає вимогам підпункту «а» п. 1 ст.12 Конвенції № 81, яким державним інспекторам праці надається право проходити на підприємство у будь-яку годину доби. Зазначене право пов’язане із необхідністю здійснення контролю за дотриманням роботодавцем законодавства про працю щодо залучення працівників до надурочних робіт, виявлення фактів виконання трудових обов’язків громадянами, трудові відносини з якими не оформлені, та з інших питань трудового законодавства.

Крім того, правилами внутрішнього трудового розпорядку встановлюється виключно режим роботи працівників, який при застосуванні змінної роботи є відмінним від режиму роботи підприємства, тобто суб’єкта господарювання. Дотримання роботодавцем встановленого для працівників правилами внутрішнього трудового розпорядку режиму роботи та відпочинку має контролюватись державними інспекторами праці у будь-який час доби.

Частина 11 ст.4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» щодо здійснення контрольного заходу у присутності керівника чи уповноваженої ним особи не відповідає п. 2 ст.12 Конвенції № 81, яка дозволяє інспекторам праці не повідомляти роботодавця або його представника про свою присутність на підприємстві, якщо вони вважатимуть, що таке повідомлення може завдати шкоди виконанню їх обов’язків, тобто ефективності здійснення контрольних заходів. Частина 4 ст.5 закону щодо попереднього повідомлення суб’єкта господарювання про проведення контрольного заходу не відповідає підпункту «а» п. 1 ст.12 Конвенції № 81, яким встановлено, що відвідування проводиться без попереднього повідомлення.

Перелік таких невідповідностей можна продовжити. Згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2009 р. №25 «Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності в туристичній сфері та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю)» [13, с.22] та відповідно до ст.5 і 20 закону від 05.04.2007 р. № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» затверджено критерії розподілу суб’єктів господарювання за ступенем ризику їх діяльності в туристичній сфері з метою оцінювання ступеня ризику від наданих туристичних послуг та забезпечення захисту прав і законних інтересів, безпеки життя і здоров’я споживачів туристичних послуг.

Законодавцем запропоновано використовувати такі критерії:

- «можливість виникнення обставин, пов’язаних з необхідністю покриття витрат туриста з його поверненням у місце постійного проживання (перебування);
- виконання умов, передбачених договором;
- кількість споживачів туристичних послуг (міжнародний і внутрішній туризм);
- рівень надання послуг відповідно до умов договору;
- склад засновників і організаційно-правова форма суб'єкта господарювання;
- рівень кваліфікації персоналу суб'єкта господарювання, що має ліцензію;
- внесення обов'язкових платежів до бюджету та дотримання інших зобов'язань фінансового характеру;
- тривалість провадження суб’єктом господарювання туристичної діяльності на ринку туристичних послуг» [13, с.21-22].

Наведений перелік критеріїв потребує подальшого обґрунтування та розробки відповідних методик розрахунку. Наприклад, це стосується визначення рівня надання послуг відповідно до умов договору, або рівня кваліфікації персоналу суб’єкта господарювання, що має відповідну ліцензію, тощо.

За оцінками експертів Державного департаменту нагляду за додержанням законодавства про працю, ч.1 і 2 ст.5, ч.3 ст.22 аналізованого закону про формування плану контрольних заходів залежно від ступеня ризику господарської діяльності об’єкта перевірки для безпеки життя і здоров’я населення не відповідають вимогам ст.16 Конвенції № 81, відповідно до якої контрольні заходи проводяться так часто і так ретельно, як це необхідно для забезпечення ефективного застосування відповідних положень законодавства. Названою нормою міжнародного права не передбачено врахування рівня впливу господарської діяльності об’єкта перевірки на життєдіяльність населення чи працівників, або будь-яких інших критеріїв.

Важливим механізмом державного контролю за діяльністю суб’єктів підприємництва з точки зору захисту прав та інтересів туристів є ліцензування провадження туроператорської та турагентської діяльності та сертифікація туристичних послуг [14]. Існує Порядок контролю за додержанням ліцензійних умов здійснення господарської діяльності з організації іноземного, внутрішнього, зарубіжного туризму, екскурсійної діяльності. Порядок проведення державного контролю за якістю наданих туристичних послуг в Україні не розроблено.

Вирішення цього питання пов`язано з необхідністю обґрунтування переліку показників якості, критеріїв їх оцінки, техніки проведення моніторингу якості із застосуванням останніх. Виходячи з цього, одним із пріоритетних напрямів наукових розробок у сфері туризму має стати дослідження сутності категорії «якість туристичних послуг», розробка показників якості та критеріїв їх оцінки.

У зв’язку з цим потрібно розробити та запровадити сучасні механізми державного контролю за якістю наданих туристичних послуг та додержанням ліцензійних умов, стандартів, норм і правил щодо здійснення туристичної діяльності шляхом затвердження відповідного порядку контролю та у відповідності з нормами чинного законодавства.

Як свідчить аналіз, механізми здійснення контролю, які передбачено законодавством у туристичній сфері, не відповідають вимогам, що пред`являються до державного контролю в сучасних умовах, і визначеним державою пріоритетним напрямам розвитку туризму. Це стосується підстав проведення планового та позапланового контролю, термінів його проведення, прав та обов`язків контролюючого органу та суб`єктів туристичної діяльності, процедури їх притягнення до відповідальності. Всі ці моменти потребують гармонізації із спеціальним законодавством, особливо після прийняття Закону України від 05.04.2007 р. № 877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

Треба розробити механізм притягнення до відповідальності суб`єктів туристичної діяльності залежно від суспільної небезпечності правопорушення в сфері туризму. Для цього доцільно запровадити диференційоване застосування до суб`єктів туристичної діяльності адміністративно-господарських санкцій, передбачених Господарським кодексом України від 16.01.2003 р. № 436-IV [15] в залежності від суспільної небезпечності правопорушення, а саме: вилучення прибутку (доходу), адміністративно-господарський штраф, зупинення дії ліцензії на здійснення туристичної діяльності, обмеження та зупинення діяльності суб’єкта господарювання. Це відповідатиме стимулюючої функції правової відповідальності та сприятиме підвищенню ефективності державного регулювання діяльності суб’єктів господарювання у туристичній сфері.

Дуже важливим є питання упорядкування кількості органів державного контролю в галузі туризму, а також їх повноважень. Зараз у сфері туризму не існує єдиного контролюючого органу, а функції державного регулювання у цій сфері здійснюють понад 10 центральних міністерств і відомств. Їх повноваження чітко не визначені, дублюються, або не стикуються з іншими законодавчими актами, що обумовлює незадовільний стан цієї сфери.

Чинним законодавством визначено декілька органів державного контролю в галузі туризму: Міністерство культури та туризму України, Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва як спеціально уповноважений орган з питань ліцензування, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська, Севастопольська державні адміністрації. Така ситуація призводить до дублювання функцій різними органами контролю і, як наслідок, надмірного втручання в господарську діяльність туристичних підприємств.

Висновки. Створення дієвих механізмів державного контролю за суб`єктами господарювання у сфері туристичної діяльності сприятиме вирішенню низки проблем здійснення державного контролю за функціонуванням суб’єктів туристичної діяльності та створення ефективної системи його організації.

Реалізація комплексу запропонованих заходів та внесення змін до відповідних нормативно-правових актів є необхідним кроком на шляху удосконалення існуючої системи державного регулювання туристичної діяльності.

Перспективи подальших розробок. У подальших дослідженнях планується провести аналіз компетенції та повноважень державних органів, які здійснюють державний контроль у сферах туристичної діяльності, і на цій основі формувати дієві механізми та процедури його організації.

Список використаних джерел

1. Про внесення змін до Закону України «Про туризм»: Закон України від 18.11.2003 р. №1282-IV // Офіційний вісник України. - 2003. - №50. - Ст.2600. - С.34-55.
2. Про схвалення Стратегії розвитку туризму і курортів: Розпорядження Кабінету Міністрів України від 06.01.2008 р. №1088-р // Офіційний вісник України. - 2008. - №60. - Ст.2041. - С.27-32.
3. Конищева Н.И. Государственное регулирование и управление развитием туризма в Украине / Н.И. Конищева // Science and processes of education. - Siauliu: Siauliu universitetas, 2006. - P.53-61.
4. Коніщева Н.Й. Механізми державного регулювання сфери туризму: сутність і шляхи удосконалення / Н.Й. Коніщева, А.М. Близнюк, Л.І. Давиденко // Вісник ДІТБ. - 2007. - №11. - С.76-84.
5. Коніщева Н.Й. Визначення поняття «державний контроль за господарською діяльністю» / Н.Й. Коніщева, В.О. Власов // Вісник економічної науки України. - 2007. - №2. - С.71-78.
6. Биркович В.І. Удосконалення державного регулювання розвитку туризму на регіональному рівні / В.І. Биркович // Стратегічні пріоритети. - 2007. - №4(5). - С.157-163.
7. Ілієв І.В. Контроль і покарання у туризмі в республіці Болгарія // Комплекс маркетингу на міжнародному ринку туристичних послуг: монографія / О.М. Азарян, І.В. Ілієв, О.А. Іщенко, Н.Л. Жукова, Г.О. Ворошилова. - Донецьк: Донецький нац. ун-т економіки і торгівлі ім. М. Туган-Барановського, 2008. - С.86-96.
8. Коніщева Н.Й. Удосконалення державного контролю за функціонуванням суб’єктів туристичної діяльності / Н.Й. Коніщева, В.О. Власов // Стан і перспективи розвитку туризму в світі та Україні напередодні чемпіонату Європи з футболу Євро-2012: VII міжнар. наук.-практ. конф., Донецьк, 26-28 вересня 2008 р. - Донецьк: Донецький ін-т туристичного бізнесу, 2008. - С.129-131.
9. Статистичний щорічник України за 2007 рік. - К.: Держ. комітет статистики України, 2008. - 577 с.
10. Офіційна інформація Державної служби туризму і курортів України [Електронний ресурс]. - Режим доступу: http://www.tourism.gov.ua/PublicationsList.aspx.
11. Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності: Закон України від 5.04.2007 р. №877-V // Офіційний вісник України. - 2007. - №44. - Ст.1771. - С.12-20.
12. Коніщева Н.Й. Пропозиції щодо удосконалення нормативного регулювання державного контролю за діяльністю суб’єктів господарювання / Н.Й. Коніщева, В.О. Власов // Інноваційний розвиток суспільства за умов крос-культурних взаємодій: міжнар. наук.-практ. конф., Суми, 20-21 лютого 2008 р. - Секція 1. Роль політики в розробці та запровадженні інноваційних моделей розвитку. - Суми: Сумський обласний ін-т післядипломної педагогічної освіти, 2008. - С.129-132.
13. Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження гос-подарської діяльності в туристичній сфері та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю): Постанова Кабінету Міністрів України від 21.01.2009 р. № 25 // Офіційний вісник України. - 2009. - №5. - Ст.129. - С.21-22.
14. Ліцензійні умови провадження туроператорської та турагентської діяльності: Наказ Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва та Міністерства культури і туризму України від 11.09.2007 р. № 111/55 (зареєстровано в Міністерстві юстиції України 28.09.2007 р. № 1123/14390) // Офіційний вісник України. - 2007. - №74. – Ст.2778. - С.146-157.
15. Господарський Кодекс України вiд 16.01.2003 р. № 436-IV // Офіційний вісник України. - 2003. - №11. - Ст.462. - С.303-458.

Предложены пути повышения действенности механизмов государственного контроля за деятельностью субъектов предпринимательства в туристической отрасли. Их реализация будет способствовать совершенствованию системы государственного регулирования предпринимательской деятельности в сфере туризма.

Ключевые слова: механизмы государственного контроля, туристическая деятельность, государственное регулирование, сфера туризма.

The ways to increase the effectiveness of the state control mechanisms over the entrepreneur-ship activity in tourism sphere are offered. Their implementation will promote the improvement of the present regulation system in the tourist sphere.

Keywords: state control mechanism, tourist activity, state regulation, tourist sphere.