Биркович В.І.
Стратегічні пріоритети. - 2007. - №4(5). - С.157-163.

Удосконалення державного регулювання розвитку туризму на регіональному рівні

У статті розглядаються чинні механізми державного регулювання сфери послуг туризму на регіональному рівні в Україні та за кордоном, розширено перелік важелів державного регулювання прямого впливу введенням економічного механізму забезпечення охорони природного середовища рекреаційних територій регіону, а також непрямого впливу через інформаційне забезпечення сфери надання туристичних послуг.

Ключові слова: державне регулювання, сфера туризму, регіони.

Україна обрала своїм стратегічним курсом інтеграцію до структур Європейського Союзу. Для реалізації цієї мети потрібно виконати ряд умов, одна з найголовніших – активний регіональний розвиток. Про це йдеться у Декларації щодо регіоналізму, яка прийнята Асамблеєю Європейських регіонів у 1996 р. [4] У документі, зокрема, за значено, що регіони мають взяти на себе відповідальність у таких галузях, як економіка, культура і туризм. Це положення знайшло подальший розвиток і у Європейській хартії про місцеве самоврядування [5]. Таким чином, розробка та впровадження в Україні дієвої регіональної політики наблизить нашу державу до ефективного співтовариства з розвинутими країнами світу.

Зміцнення ринкових відносин в Україні відбувається шляхом формування й розвитку змішаної економіки, де взаємодіють ринкове і державне регулювання, зокрема й на регіональному рівні. Від ефективності державного регулювання розвитку різних сфер економіки, як на загальнодержавному, так і на регіональному рівнях, залежить швидкість її трансформації до стандартів ЄС. Це повною мірою відноситься й до сфери послуг туризму, роль і значення якої неухильно зростає завдяки створенню соціально орієнтованої ринкової економіки. За таких умов дедалі більшого значення набуває наукове обґрунтування формування сприятливого фінансово-економічного, правового та інформаційного середовища для розвитку туризму в регіонах України, усунення на основі державного регулювання найбільш суттєвих недоліків ринку послуг туризму, що спостерігаються в українській дійсності. Все це зумовлює нагальну потребу подальшої розробки та вдосконалення механізмів державного регулювання і організаційного забезпечення розвитку сфери туризму на регіональному рівні.

Окремі аспекти регулювання розвитку туризму регіонів висвітлені у працях таких вітчизняних і зарубіжних вчених, як: Ю. В. Алексєєва, В. К. Бабарицька, І. В. Валентюк, В. Г. Гуляєв, А. Б. Добровольська, В. Ю. Керецман, В. М. Дєбедєв, В. А. Шульга, М. Портера, Р. Харрода та інших.

Метою статті є поглиблення теоретичних і методичних підходів, вироблення практичних рекомендацій з удосконалення державного регулювання розвитку туризму та стимулювання його фінансово-ресурсного забезпечення в регіонах України для прискореного подальшого розвитку і трансформації економіки регіонів та держави в цілому.

У світовій системі господарства туризм сьогодні посідає провідні позиції. За оцінками Всесвітньої туристичної організації (ВТО), вже наприкінці 2000 р. туризму відводилося перше місце серед галузей світового господарського комплексу за обсягом експорту товарів та послуг. На туризм припадає близько 12 % загальносвітового валового продукту та 7 % світових інвестицій. Безпосередньо у світовій сфері туристичних послуг зайнято понад 260 млн. осіб, що становить 10 % працюючих. Більше як у 40 державах туризм є головним джерелом поповнення бюджету, а ще у 70 – однією з трьох основних статей [6]. За даними ВТО, загальна кількість туристів (міжнародних і внутрішніх) з урахуванням екскурсантів становить понад третину населення земної кулі [3, с. 23]. За прогнозами, ХХІ століття буде віком туризму.

Світовий досвід дає кілька типів моделей участі держави в організації й регулюванні розвитку туристичної діяльності регіонів. Для України, що обрала європейський вектор розвитку, слід запровадити модель управління, притаманну таким розвинутим європейським державам, як Франція, Іспанія, Великобританія, Італія. Суть такої моделі полягає в тому, що питання розвитку туристичної діяльності в країні вирішуються на рівні відповідного галузевого підрозділу певного багатогалузевого міністерства. При цьому, підрозділ такого міністерства, що відповідає за розвиток туризму в країні, здійснює свою діяльність у двох напрямах: вирішує або регламентує загальні питання державного регулювання (розробка нормативно-правової бази, координація діяльності регіональної представницької й виконавчої влади, міжнародне співробітництво на міждержавному рівні, збирання й обробка статистичної інформації тощо) та спрямовує й координує маркетингову діяльність (участь у виставках і міжнародних об’єднаннях у туристичній сфері, управління туристичними представництвами своєї країни за кордоном тощо) [1, с. 95].

Державні дотації для суб’єктів туристичної діяльності в країнах ЄС можуть виявлятися в різних формах. Серед основних видів державних інвестицій виділимо наступні:

- зниження ціни інвестиції в туристичні проекти, що враховує позики за вигідними процентними ставками (уряд відшкодовує різницю між фіксованою процентною ставкою й ринковою);
- продаж, оренду землі або інфраструктури за ціною нижче ринкової;
- податкові пільги, захист від подвійного оподаткування завдяки укладанню угод з іншими країнами;
- зниження мита, прямі субсидії або надання гарантій на інвестиції з метою залучення іноземних інвесторів.

Уряд гарантує надання позики або репатріацію капіталу та прибутку, стежить за тим, щоб зазначені види заохочень були використані за призначенням та проекти відповідали цілям, на які були виділені гроші.

Досвід зарубіжних країн свідчить, що в умовах ринку необхідними є добровільне і обов’язкове державне та інше страхування цивільної відповідальності громадян, підприємств, установ і організацій сфери туризму на випадок шкоди, заподіяної внаслідок забруднення навколишнього природного середовища та погіршення якості природних ресурсів.

Україна має всі об’єктивні передумови для інтенсивного розвитку не тільки внутрішнього, а й в’їзного та виїзного туризму. Маючи вигідне геополітичне розташування в центрі Європи, Україна володіє значним туристично-рекреаційним потенціалом, сприятливим кліматом, багатою флорою і фауною, культурно-історичними пам’ятками світового рівня та туристичною індустрією, яка може швидко розвиватися. Сьогодні, Україна посідає 78 місце в рейтингу кращих туристичних країн світу (Росія – 68, Туреччина – 52, Кіпр – 20) [7].

З огляду на місце і роль туризму в світовій економіці, Кабінет Міністрів України 29 квітня 2002 р. затвердив Державну програму розвитку туризму на 2002-2010 рр., за якою пріоритетним є розвиток в’їзного і внутрішнього туризму. На основі цієї державної програми розроблені й виконуються регіональні програми та програми окремих туристичних центрів.[2]

Сьогодні туристична галузь в Україні є п’ятою за значенням складовою поповнення бюджету, а в перспективі її питома вага у поповненні бюджету країни може значно зрости. Розвиток туризму в Україні діалектично пов'язаний з роз-витком таких секторів економіки, як транспорт, торгівля, зв'язок, будівництво, сільське господарство, виробництво товарів широкого вжитку та туристичного призначення тощо і може відіграти роль каталізатора структурної перебудови економіки.

В туристичній індустрії доцільно виділити наступні види та підвиди територій за спрямованістю рекреаційної діяльності:

- санорно-курортний (кліматолікування, бальнеологія, грязелікування);
- оздоровчий (купально-пляжний і прогулянковий);
- спортивний (туристичний, мисливський, гірськолижний, альпійський, водний тощо);
- пізнавальний (ознайомлення з історико-культурною спадщиною тощо).

Державне регулювання туристичної діяльності здійснюється з метою:

- забезпечення прав громадян на відпочинок, відновлення та зміцнення здоров’я, на безпечне для життя і здоров’я довкілля, задоволення духовних потреб та інших прав;
- захисту прав і законних інтересів туристів і суб’єктів туристичного бізнесу;
- відновлення та збереження цілісності туристичних ресурсів України, їх раціональне використання й охорона під час планування та забудови територій, на яких розташовано об’єкти туристичних відвідувань;
- створення сприятливих умов для удосконалення й розвитку індустрії туризму, підтримки пріоритетних напрямів туристичної діяльності.

Завданням регіональної політики держави у сфері туризму є забезпечення комплексного і збалансованого розвитку цієї сфери з урахуванням її специфіки й особливостей конкретного регіону. Для цього держава може застосовувати ряд важелів прямого і непрямого впливу (рис.1).

Рис.1. Важелі державного регулювання туристичного бізнесу в Україні

Таким чином, розвиток туристичного бізнесу в Україні відбуватиметься на ринкових засадах і перебуватиме під регулюванням держави на основі законодавства, національної політики та індикативного планування всіх видів туризму.

Реалізація державної політики розвитку туризму на регіональному рівні здійснюється шляхом:

- визначення пріоритетних напрямів туристичної діяльності;
- залучення громадян до раціонального використання вільного часу (змістовний відпочинок, ознайомлення з історико-культурною спадщиною, організація рекреації, оздоровлення тощо);
- удосконалення нормативно-правової та податкової бази, адаптації її до світових стандартів і контролю за дотриманням законодавства;
- впровадження пільгових умов для малозабезпечених верств населення;
- стимулювання інвестицій у туризм і розвиток туристичних ресурсів;
- гарантування безпеки туристів, захисту їхніх прав, інтересів і майна;
- організації й розвитку системи наукового забезпечення туризму, підготовки, перепідготовки і підвищення кваліфікації кадрів для сфери туризму;
- ліцензування туристичної діяльності, стандартизації та сертифікації туристичних послуг, визначення кваліфікаційних вимог до посад фахівців туристичного супроводу тощо;
- встановлення єдиної системи статистичного обліку та звітності у сфері туризму та курортно-рекреаційного комплексу;
- розвиток співробітництва з іншими країнами і міжнародними туристичними організаціями;
- участь в розроблені та реалізації міжнародних програм розвитку туризму тощо.

Під час формування політики перспективного розвитку туризму, визначення форм та методів державного регулювання сфери туризму, мають враховуватися негативні та позитивні фактори, пов’язані з політичною, законодавчо-правовою та соціально-економічною ситуацією в країні та у світі (рис. 2).

Рис. 2. Фактори розвитку туризму

Розмір державних інвестицій у туризм залежить від важливості зазначеного сектору для економіки країни, а вкладення міжнародних фінансових інститутів – від гарантій, що надаються урядом конкретних країн по кредитах, від репутації самої країни на міжнародному туристичному ринку та від грамотності бізнес-планів, складених урядом країни для одержання фінансових ресурсів.

В Україні бюджетні асигнування на туризм є нестабільними й негарантованими. Тому, в сучасних умовах держава має зробити акцент на здійснення регулюючої та стимулюючої функцію на механізми непрямої підтримки.

Нестабільність політичної та економічної ситуації в Україні, ризикованість довгострокових вкладень визначають пасивний характер інвестиційної діяльності як приватного, так й акціонерного капіталу, що зумовлює необхідність пошуку нового механізму стимулювання інвестицій у розвиток туризму.

Сьогодні існуюча статистична звітність щодо сфери туризму, особливо на регіональному рівні, не є джерелом достовірної економічної та маркетингової інформації, що негативно позначається на якості прийнятих управлінських рішень на всіх рівнях управління економікою.

Принциповим моментом формування стратегії розвитку туризму в регіоні є питання офіційного визнання місця і ролі цієї галузі в економічній структурі регіонів. І, відповідно до цього, має визначатися курс практичних дій на різних рівнях державної влади.

Висновки та пропозиції

Державне регулювання розвитку сфери туризму за допомогою економічного механізму має здійснюватися на всіх рівнях керування – регіональному, міжрегіональному, місцевому. У взаємодії «державне регулювання – ринок» первинною ланкою є ринок, а державне регулювання є інструментом, що забезпечує загальні умови його існування, вирівнює стартові умови його суб’єктів та усуває, по можливості, негативні вияви ринкової стихії. Специфіка регіонів визначає можливість використання у кожному конкретному випадку для регулювання розвитку сфери туризму певного набору методів, важелів і стимулів, що зумовлені на державному рівні, але відповідальність за формування й ефективне їхнє використання покладається на регіональні органи влади.

До основних пріоритетних напрямів державної політики розвитку туризму належать:

- удосконалення правових засад регулювання туристичних відносин;
- становлення туристичного бізнесу як високорентабельної галузі економіки;
- заохочення національних та іноземних інвестицій у розвиток індустрії туризму та створення нових робочих місць;
- сприяння розвитку в’їзного та внутрішнього туризму, сільського та екологічного (зеленого) туризму;
- розширення міжнародного співробітництва у сфері туристичної діяльності та утвердження України на світовому туристичному ринку;
- гармонізація законодавства України про туризм до стандартів ЄС та світових вимог, створення нормативної бази функціонування систем стандартизації та сертифікації робіт і послуг у туристичному бізнесі тощо;
- відновлення та охорона туристичних ресурсів, через економічні заходи впливу.

Для стимулювання раціонального використання природних ресурсів, охорони навколишнього природного середовища під час здійснення туристичної діяльності доцільно:

- надавати пільги у оподаткуванні підприємств, установ, організацій і громадян, якщо вони здійснюють реалізацію заходів щодо раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища, перехід на маловідходні, ресурсо- і енергозберігаючі технології, організовують виробництва і впроваджують очисне обладнання і устаткування для утилізації та знешкодження відходів, а також прилади контролю за станом навколишнього природного середовища та джерелами викидів забруднюючих речовин, виконують інші заходи, спрямовані на поліпшення охорони навколишнього природного середовища;
- звільнити від оподаткування фонди охорони навколишнього природного середовища;
- надавати на пільгових умовах позички для реалізації заходів щодо забезпечення раціонального використання природних ресурсів та охорони навколишнього природного середовища;
- уможливити отримання природних ресурсів під заставу.

Доцільно було б також запровадити обов’язкове екологічне страхування з урахуванням нормативів рекреаційного навантаження на природне середовище. Рівень рекреаційного навантаження має визначатися для кожного регіону за результатами добровільного чи обов’язкового екологічного аудиту.

Важливим засобом економічного стимулювання господарської діяльності та залучення інвестицій є удосконалення податкової політики у сфері туризму, зокрема у напрямах:

- спрощення обчислювальної бази оподаткування;
- диференціації принципів оподаткування за видами туризму;
- зниження податкового тиску на туристичні фірми;
- визначення початкових сум, що не обкладаються податками.

З розглянутих позицій вважаємо за доцільне впровадити ряд нових податкових пільг, зокрема:

- звільнити від оподаткування суму прибутку, накопиченої за певний період часу, з метою подальшого розвитку сфери діяльності;
- звільнити від податку на прибуток недержавні юридичні особи, які спрямовують частину прибутку до фонду підтримки підприємництва та аналогічні державні фонди;
- звільнити від податку на доходи фізичні особи, які спрямовують свої доходи на такі самі цілі;
- надавати пільги у оподаткуванні доходів комерційних банків, що надають кредити на розвиток особливо важливих для регіону підприємств сфери туризму.

Для збору і накопичення інформації по регіону в сфері туризму, відповідно зарубіжного досвіду, доцільно створити систему інформаційно-аналітичного забезпечення, як частину державної інформаційної системи з початковою метою та наступними завданнями:

- започаткування та розвитку обчислювальних регіональних мереж, які мають забезпечувати доступ до регіональних банків даних максимальній кількості користувачів;
- створення та введення регіональних баз даних ліцензійної, економічної, соціальної, організаційно-довідкової, екологічної та іншої інформації туристичної індустрії;
- забезпечення доступу до загальнодержавних та міжнародних інформаційно-обчислювальних систем баз даних у сфері туризму.

У разі створення таких систем, керівництво регіону отримає:

- змогу мати постійний розрахунок показників з усіх напрямів туристичної діяльності, які інформуватимуть про роль та місце сфери туризму регіону в Україні;
- якісне інформаційне забезпечення регіонального управління сферою туризму на всіх рівнях;
- можливість залучити до вирішення соціальних та економічних проблем усі підприємства та організації сфери туризму регіону, всі верстви та групи населення.

Список використаних джерел

1. Закон України про внесення змін до Закону України «Про туризм» від 18 листопада 2003 р. № 1282 – IV // Офіційний вісник України. – 2003. – № 50. – С. 2600.
2. Постанова Кабінету Міністрів України «Державна програма розвитку туризму на 2002-2010 рр.» від 29.04.2002 р. № 583.
3. Белинский А. Прием – дело тонкое // «Зеркало недели» №6, 15 февраля 2003 г., C. 23.
4. Декларація щодо регіоналізму в Європі Асамблеї Європейських регіонів від 4.12.1996 р. – Режим доступу: http://www.a-e-r.org/fileadmin/user_upload/PressComm/Publications/DeclarationRegionalism/DR_UKRAINE.pdf
5. Європейська хартія про місцеве самоврядування // Медиаполис. – № 1-2. – 1996. – С.56-59.
6. Всесвітня туристична організація – Режим доступу: http://www.world-tourism.org
7. Рейтинг привабливості країн для туристів – Режим доступу: http://www.aratta-ukraine.com/news_ua.php?id=2304

В статье рассматриваются действующие механизмы государственного регулирования сферы услуг туризма на региональном уровне в Украине и за рубежом, расширен перечень рычагов государственного регулирования прямого влияния введением экономического механизма охраны природной среды рекреационных территорий региона, а также непрямого влияния через информационное обеспечение сферы оказания туристических услуг.

Ключевые слова: государственное регулирование, сфера туризма, регионы.

In the article are considered the active mechanisms of state management of the tourism service sphere on regional level in Ukraine and abroad. Besides, the list of levers of state management of direct influence was expanded by introducing the economical mechanism providing the environmental protection of the recreation territories of the region, and also indirect influence through the informational maintenance of the sphere providing tourist services.

Key words: state management, tourism sphere, regions.