Коніщева Н.Й.
Вісник соціально-економічних досліджень №35

Напрями формування дієвих механізмів державного контролю за суб'єктами туристичної діяльності

У статті запропоновано основні напрями підвищення ефективності механізмів державного контролю за суб'єктами туристичної діяльності на основі аналізу сучасного законодавства. Зазначено, що їх реалізація сприятиме вдосконаленню чинної системи державного регулювання туристичної діяльності.

Постановка проблеми у загальному вигляді. Згідно з Законом України від 18.11.2003 p. № 1282-IV „Про внесення змін до Закону України „Про туризм", одним із шляхів реалізації державної політики у галузі туризму є організація і здійснення державного контролю за дотриманням законодавства (стаття 6) [1, с 37].

Разом із тим дієвість сучасної нормативно-правової бази державного регулювання в галузі туризму стримується недосконалістю існуючих механізмів здійснення державного контролю. Про це свідчать численні порушення, які з року в рік відстежуються при перевірках об'єктів готельного господарства, торгівлі, громадського харчування та інших сфер послуг; програм виконання природоохоронних заходів та збереження природно-заповідного фонду; дотримання відповідних санітарних норм та законодавства щодо захисту прав споживачів, використання історико-культурних пам'яток тощо. Кожен рік у курортний сезон завдяки контролю податківців встановлюються багато випадків порушень законодавства суб'єктами господарювання, які надають послуги здавання об'єктів нерухомого майна у найм, у сфері перевезень до місць відпочинку, послуги з організації та проведення концертно-видовищних заходів, а також розіграшів, лотереї та інше.

Аналіз останніх досліджень і публікацій останніх років. Проблемам формування дієвих механізмів державного контролю присвячено значну кількість наукових праць провідних вітчизняних науковців: О.Ф. Андрійко, І.Г. Андрущенко, Г.В. Атаманчук, О.В. Баклан, О.М. Бандурка, С.В. Бардаш, І.В. Басанцов, М.Т. Білуха, Ф.Ф. Бутинець, CO. Гапоненко, З.В. Гуцайлюк, О.І. Жадан, О. Жигаленко, Т. Коломоєць, Н.М. Малюга, В.О. Мартинюк, Є.В. Мних, Н.І. Петренко, І.Б. Стефанюк, О.І. Сушинський, М.М. Тищенко, О. А. Шевчук та багато інших.

Таку увагу вчених до проблем удосконалення форм, методів, видів державного контролю зумовлено його значенням як інструменту забезпечення ефективного державного регулювання в різних сферах господарської діяльності.

Треба підкреслити, що наукові розробки з проблем державного контролю сфери туризму майже відсутні: В.І. Биркович, A.M. Близнюк, В.О. Власов, Л.І. Давиденко, І.В. Ілієв, Н.Й. Коніщева, І.А. Нестерова [2,с.54; 3,с.77; 4,с.71; 5,с.159; 6,с.86].

Виділення невирішених раніше частин загальної проблеми. У сучасних умовах динамічного розвитку туристичного бізнесу одним з актуальних завдань та одночасно проблемним питанням уповноважених державних інституцій, на які законодавством покладено функції щодо державного регулювання у сфері туризму, а також фахівців з державного регулювання стає вдосконалення механізмів державного контролю за суб'єктами туристичної діяльності.

Постановка завдання. Таким чином, одним із головних проблемних питань подальшого розвитку туризму є формування дієвих механізмів державного регулювання та контролю у цій сфері суспільних відносин.

Виклад основного матеріалу дослідження. Аналіз показників аналітичних довідок Державної служби туризму і курортів України щодо роботи туроператорів та турагентів свідчить, що ринок туристичних послуг в Україні має стійку тенденцію до зростання. За 2000-2007 pp. кількість іноземних громадян, які відвідали Україну, зросла в 3,6 рази і досягла 23,1 млн.; кількість громадян України, які виїжджали за кордон, досягла 17,3 млн., що на 30% більше, ніж у 2000 p.; кількість туристів, обслугованих суб'єктами туристичної діяльності України, зросла на 42,2% і досягла 2,9 млн., у тому числі кількість внутрішніх туристів - на 59,5%) (2,2 млн.); екскурсантів - на 45,6% (2,4 млн.) [7, с. 505].

Динамічному розвитку туризму сприяють наявність значних природних, курортних, рекреаційних і земельних ресурсів, які можуть використовуватися інвесторами для розбудови туристичної інфраструктури, історико-культурний і природно-заповідний потенціал, вигідне географічне положення, спрямованість України до євроінтеграції. Особливого значення щодо перспектив подальшого розвитку сфери туризму набуло визнання світовою спільнотою права України на проведення чемпіонатів з футболу Євро-2009 та Євро-2012. Але сучасний стан сфери туристичних послуг не відповідає світовим стандартам у повному обсязі. Створення конкурентоспроможних на світовому ринку туристичних продуктів стримується перш за все низькою якістю туристичних послуг, які пропонуються суб'єктами туристичної діяльності в Україні. За офіційною інформацією Державної служби туризму і курортів України, протягом 2008 р. було анульовано ліцензії у 382 суб'єктів туроператорської та турагентської діяльності, що на 109 випадків (на 40%) більше, ніж у 2007 р., у 295 з них - через причини порушення ліцензійних умов провадження відповідної діяльності [8].

Державні органи в частині здійснення контролю у сфері туризму не залишаються бездіяльними. Але результативність державної політики та обсяги наявних правопорушень з боку суб'єктів туристичної діяльності дають змогу констатувати, що механізми державного контролю на сучасному етапі не забезпечують в повному обсязі досягнення задекларованих в законодавстві цілей державного регулювання у сфері туризму, а саме: формування туристичного продукту належної якості, забезпечення безпеки туризму, захисту прав та законних інтересів держави та споживачів туристичних послуг, створення сприятливих умов для розвитку індустрії туризму тощо.

Наприкінці 2007 р. вступив у силу Закон України від 05.04.2007 p. № 877-V „Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" [9, с 12-20]. Основною метою законодавця, яку покладено в основу прийняття даного нормативно-правового акта, було вирішення низки проблемних питань, пов'язаних з надмірним втручанням в діяльність суб'єктів господарювання, уніфікацією правових та організаційних засад здійснення контролю різними державними органами, а також з формуванням дієвих механізмів державного контролю. З моменту вступу цього закону в дію поки що не врегульовано всі проблемні питання, які виникають під час здійснення державного нагляду (контролю) за діяльністю суб'єктів господарювання. Деякі питання нормативного регулювання державного контролю залишаються невирішеними та потребують подальшої більш чіткої законодавчої регламентації. У першу чергу це стосується вдосконалення механізмів здійснення державного контролю [4,с.71-78; 10,с.129-132].

Важлива особливість споживання туристичних послуг в тому, що турист у повному обсязі сплачує запропонований туристичний продукт, а потім стикається з неякісним виконанням зобов'язань турагента чи туроператора. Як свідчить досвід, 38% у загальному обсягу порушень пов'язано з недостовірною інформацією про подорож або її відсутністю, 21% порушень обумовлено неякісними послугами (невідповідність готелів та їх послуг заявленій категорії, неякісне харчування, порушення програми подорожі, зменшення кількості заявлених екскурсій). Кожне сьоме порушення пов'язано з оформленням договору на надання туристичних послуг. Тобто більшість порушень законодавства та прав і законних інтересів туристів відбувається саме на стадії споживання туристичного продукту. У той же час законодавством передбачено застосування методів документального контролю, які фактично зведені до перевірки наданих ліцензіатом документів щодо здійснення туристичної діяльності. До моменту фактичного споживання туристичного продукту контролюючі органи не мають можливості попередити правопорушення з боку суб'єктів туристичної діяльності, а реагують лише на наявні скарги споживачів. Тобто сучасні методи контролю не є досконалими в тому сенсі, що не дають змоги саме попередити правопорушення з боку суб'єктів туристичної діяльності до моменту споживання туристичного продукту.

Виходячи з цього, потрібно запровадити сучасні механізми державного контролю за якістю наданих туристичних послуг та дотриманням ліцензійних умов, стандартів, норм і правил щодо здійснення туристичної діяльності шляхом затвердження відповідного порядку контролю та відповідності до норм Закону України від 05.04.2007 p. № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Поки що процедурні питання, які розкривають механізми реалізації норм цього закону та Закону України від 18.11.2003 p. № 1282-IV „Про внесення змін до Закону України „Про туризм" щодо здійснення контролю за якістю наданих (надаваних) туристичних послуг, не регламентовано спеціальними нормативними актами. У законодавстві України існує Порядок контролю за дотриманням ліцензійних умов здійснення господарської діяльності з організації іноземного, внутрішнього, зарубіжного туризму, екскурсійної діяльності. Порядок проведення державного контролю за якістю наданих туристичних послуг не розроблено. Вирішення цього питання пов’язано з необхідністю обґрунтування переліку показників якості, критеріїв їх оцінки, техніки проведення моніторингу якості із застосуванням останніх. Виходячи з цього, одним із пріоритетних напрямів наукових розробок у сфері туризму має стати дослідження сутності категорії "якість туристичних послуг", розробка показників якості та критеріїв їх оцінки.

Згідно з Постановою Кабінету Міністрів України від 21.01.2009 р. № 25 "Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності в туристичній сфері та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю)" [11, с.22] та відповідно до статей 5 і 20 Закону України від 05.04.2007 р. № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" затверджено критерії розподілу суб'єктів господарювання за ступенем ризику їх діяльності в туристичній сфері з метою оцінювання ступеня ризику від наданих туристичних послуг та забезпечення захисту прав і законних інтересів, безпеки життя і здоров'я споживачів туристичних послуг.

Законодавцем запропоновано використовувати такі критерії:

- «можливість виникнення обставин, пов'язаних із необхідністю покриття витрат туриста з його повернення в місце постійного проживання (перебування);
- виконання умов, передбачених договором;
- кількість споживачів туристичних послуг (міжнародний і внутрішній туризм);
- рівень надання послуг відповідно до умов договору;
- склад засновників і організаційно-правова форма суб'єкта господарювання;
- рівень кваліфікації персоналу суб'єкта господарювання, що має ліцензію;
- внесення обов'язкових платежів до бюджету та дотримання інших зобов'язань фінансового характеру;
- тривалість провадження суб'єктом господарювання туристичної діяльності на ринку туристичних послуг» [11,с.21-22].

Наведений перелік критеріїв потребує подальшого обґрунтування та розробки відповідних методик розрахунку. Наприклад, це стосується визначення рівня надання послуг відповідно до умов договору або рівня кваліфікації персоналу суб'єкта господарювання, що має відповідну ліцензію, тощо. Механізми здійснення контролю, які передбачено законодавством у туристичній сфері, не відповідають вимогам, що пред'являються до державного контролю в сучасних умовах, і визначеним державою пріоритетним напрямам розвитку туризму. Це стосується підстав проведення планового та позапланового контролю, термінів його проведення, прав та обов'язків контролю¬ючого органу та суб'єктів туристичної діяльності, процедури їх притягнення до відповідальності. Усі ці моменти потребують гармонізації із спеціальним законодав¬ством, особливо після прийняття Закону України від 05.04.2007 p. № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності". Треба розробити механізм притягнення до відповідальності суб'єктів туристичної діяльності в залежності від суспільної небезпечності правопорушення в сфері туризму. Для цього доцільно запровадити диференційоване застосування до суб'єктів туристичної діяльності адміністративно-господарських санкцій, передбачених Господарським кодексом України від 16.01.2003 p. № 436-IV [12] в залежності від суспільної небезпечності правопорушення, а саме: вилучення прибутку (доходу), адміністративно-господарський штраф, зупинення дії ліцензії на здійснення туристичної діяльності, обмеження та зупинення діяльності суб'єкта господарювання. Це відповідатиме стимулюючій функції правової відповідальності та сприятиме підвищенню ефективності державного регулювання туристичної сфери.

Дуже важливим є питання упорядкування кількості органів державного контролю в галузі туризму, а також їх повноважень. Зараз у сфері туризму не існує єдиного контролюючого органу.

Чинним законодавством визначено декілька органів державного контролю в галузі туризму: Міністерство культури та туризму України, Державний комітет з питань регуляторної політики та підприємництва як спеціально уповноважений орган із питань ліцензування, Рада Міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська, Севастопольська державні адміністрації. Така ситуація призводить до дублювання функцій різними органами контролю і, як наслідок, надмірному втручанню в господарську діяльність туристичних підприємств.

Фактично державний контроль здійснюють Державна служба туризму і курортів Міністерства культури та туризму України та Держспоживстандарт України. Аналіз свідчить, що єдиним органом виконавчої влади, який уповноважений здійснювати державний контроль за діяльністю у сфері туризму, доцільно визначити Державну службу туризму і курортів.

Висновки. Створення дієвих механізмів державного контролю за суб'єктами туристичної діяльності сприятиме вирішенню низки проблем, пов'язаних із реалізацією положень розділу VI Закону України від 18.11.2003 p. № 1282-IV "Про внесення змін до Закону України "Про туризм", а також Постанови Кабінету Міністрів України від 21.01.2009 р. № 25 "Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності у туристичній сфері та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю)".

Для вирішення проблем здійснення державного контролю за функціонуванням суб'єктів туристичної діяльності та створення ефективної системи його організації запропоновано запровадити комплекс заходів. їх реалізація та внесення змін до відповідних нормативно-правових актів є необхідним кроком на шляху вдосконалення існуючої системи державного регулювання туристичної діяльності.

Перспективи подальших розробок. У подальших дослідженнях планується провести аналіз компетенції та повноважень державних органів, які займаються державним контролем у сферах туристичної діяльності, і на цій основі формувати дієві механізми та процедури щодо його здійснення.

Література

1. Про внесення змін до Закону України „Про туризм": Закон України від 18.11.2003 р. № 1282-IV // Офіційний вісник України. - 2003. - № 50. - С 34-55.
2. Конищева Н.И. Государственное регулирование и управление развитием туризма в Украине // Science and processes of education.-Siauliu: Siauliu universitetas. - 2006. - P.53-61.
3. Коніщева Н.Й., A.M. Близнюк. Механізми державного регулювання сфери туризму: сутність і шляхи удосконалення // Вісник ДІТБ. - 2007. - № 11. - С. 76-84.
4. Коніщева Н.Й., Власов В.О. Визначення поняття "державний контроль за господарською діяльністю // Вісник економічної науки України. - 2007.-№ 2.-С. 71-78.
5. Биркович В.І. Удосконалення державного регулювання розвитку туризму на регіональному рівні // Стратегічні пріоритети. - 2007. - № 4(5). - С. 157-163.
6. Ілієв І.В. Контроль і покарання у туризмі в республіці Болгарія // Комплекс маркетингу на міжнародному ринку туристичних послуг: Монографія - Донецьк: Донецький нац. ун-т економіки і торгівлі ім. М. Туган-Барановського, 2008. - с 129.
7. Статистичний щорічник України за 2007 рік. - К.: Держкомстат. України, 2008. - 577 с.
8. Офіційна інформація Державної служби туризму і курортів України // Dokument HTML. - http://www.tourism.gov.ua/PublicationsList.aspx.
9. Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності: Закон України від5.04.2007р. №877-У // Офіційний вісник У країни. - 2007. - №44. - С.12-20.
10. Коніщева Н.Й., Власов В.О. Пропозиції щодо удосконалення нормативного регулювання державного контролю за діяльністю суб'єктів господарювання // Інноваційний розвиток суспільства за умов крос-культурних взаємодій: Матеріали міжнародної науково-практичної конференції. - Суми: СОПЛО, 2008.-С. 129-132.
11. Про затвердження критеріїв, за якими оцінюється ступінь ризику від провадження господарської діяльності в туристичній сфері та визначається періодичність проведення планових заходів державного нагляду (контролю): Постанова Кабінету Міністрів України від 21.01.2009 р. №25 // Офіційний вісник України. - 2009. - №5. - С 21-22.
12. Господарський Кодекс України від 16.01.2003 р. № 436-IV // Офіційний вісник України. -2003.-№11.-С 303-458.

In the article basic directions of increase of efficiency of mechanisms of state control after the subjects of tourist activity on the basis of analysis of modern legislation are offered. It is marked, that their realization will be instrumental in perfection of the operating system of the state adjusting of tourist activity.