Теличкань І.І.
Збірник наукових праць Уманського національного університету садівництва. - Випуск 71 (частина 2 - економіка). - С.61-70.
Адміністративно-правове регулювання сільського зеленого туризму
Досліджено основні механізми адміністративно-правового регулювання сільського зеленого туризму в Україні, розширено перелік методів та інструментів системи державного регулювання туристичної галузі.
Ключові слова: державне регулювання сільського зеленого туризму, методи державного регулювання, туристична політика, механізми державного регулювання.
Туризм все частіше відіграє роль індикатора політичних відносин між державами, стабілізатора партнерських відносин на міжнародній політичній арені. Тому, зважаючи на велике значення туризму, держава визначила його одним з пріоритетних напрямів розвитку національної економіки та культури, сферою реалізації прав і потреб людини та суспільства, однією з визначальних складових соціально-економічної політики держави і регіонів. На сьогодні в Україні існує низка проблем, котрі не сприяють розвитку туристичної галузі, призводять до суттєвого руйнування економічних і соціальних відносин у туристичній сфері. Це передусім відсутність системи управління в туристичній сфері у зв'язку з невизначеним спеціальним центральним органом виконавчої влади з питань туризму, також відсутність чіткої державної політики, спрямованої на розвиток туризму. Проблемою в управлінні туризмом є недосконалість правового регулювання на регіональному та місцевому рівнях, а також відсутність планів комплексного розвитку туристичних зон.
Недосконалість системи контролю за діяльністю суб'єктів туристичної сфери, повільні темпи зростання обсягів інвестицій у розвиток матеріальної бази туризму, невідповідність міжнародним стандартам якості надання послуг свідчать про недостатність державної підтримки та відсутність механізмів комплексного підходу до управління національним туристичним продуктом на внутрішньому і міжнародному ринку туристичних послуг.
Найширше коло діяльності, пов'язаної майже з усіма формами відпочинку у сільській місцевості, має саме сільський зелений туризм. Тому для України на сучасному етапі ринкових перетворень необхідність формування системи регулювання туристичної діяльності в галузі сільського туризму набуває дедалі більшої актуальності. Результативність державного регулювання залежить, насамперед, від дієвості державного управління, в основу якого покладено чіткий розподіл повноважень і відповідальності між органами влади й управління.
Проблеми державного регулювання туристичною галуззю в Україні представлені у працях таких науковців, як В.К. Федорченко, І.В. Валентюк, Л.Г. Агафонова, І.М. Школа, В.Д. Бабкін, В.М.Черниш та інші. Однак дослідженню методів системи державного регулювання у туристичній сфері приділено недостатньо уваги, що й визначає актуальність теми цієї статті.
Мета статті полягає у визначенні актуальних форм становлення та розвитку державного регулювання в галузі сільського зеленого туризму та розробці практичних рекомендацій щодо їх вирішення.
Методика дослідження. Теоретичною та методологічною основою дослідження стали основні методи системи державного регулювання сільського туризму, наукові праці та методичні розробки провідних вітчизняних учених у галузі економіки, маркетингу, менеджменту, закони України, а також наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених, в яких визначаються адміністративно-правові функції туризму та його роль у розвитку національної економіки.
Результати досліджень. Для впровадження державної політики розвитку сільського зеленого туризму необхідні певні механізми, що потребують теоретичних засад їх побудови, а також кількості цих механізмів, оскільки вони охоплюють різноманітні напрями впливу держави на діяльність суб'єктів сільського туризму. Державна політика відіграє надзвичайно важливу роль у кожній господарській діяльності. Зокрема у туристичній діяльності її місце особливо важливе, оскільки основною метою державної політики є покращення життя і відпочинку як сільського, так і міського населення. Формування туристичної політики здійснюється не тільки державними органами центральних і регіональних рівнів, а й органами місцевого самоврядування, громадськими і професійними організаціями та підприємницькими структурами.
В.А. Квартальников вважає, що державна туристична політика є складовою частиною загальної політики держави і є діяльністю держави з розвитку туристичної індустрії та суб'єктів туристичного ринку, вдосконалення форм туристичного обслуговування громадян і зміцнення на їх основі свого економічного, політичного й соціального потенціалу [1].
Механізм реалізації туристичної політики держави включає: складання цільових програм щодо розвитку туризму на державному та регіональному рівнях; розроблення певних заходів, необхідних для досягнення поставленої мети; державне регулювання розвитку туристичної галузі тощо.
Державне регулювання сфери сільського туризму реалізується шляхом економічного, правового та адміністративного впливу через законодавчі та нормативні акти; державні та міждержавні стандарти; ліцензування окремих видів діяльності; державні норми та нормативи, орієнтовані на світовий ринок; державні програми та плани; фінансово-податкове, грошово-кредитне, тарифне регулювання; інвестиційну, антимонопольну, соціальну, екологічну політику. Саме ж поняття державного регулювання однозначно в законодавстві та науковій літературі не визначено, тому більшість авторів розкривають його сутність у конкретній галузі, переважно це стосується економіки.
Державне регулювання сільського зеленого туризму - це цілеспрямований вплив з боку держави та її органів, яким державою делеговані відповідні повноваження щодо формування і підтримки туристсько-рекреаційного середовища, регулювання обсягів і напрямів туристичних потоків, створення туристичної інфраструктури, охорони рекреаційних ресурсів і заповідних територій, організації відпочинку та вільного часу населення країни, підготовки кадрів для рекреаційно-туристичних комплексів. Тобто, це складний процес, що включає в себе процедуру розробки державної політики регулювання розвитку сільського туризму, обґрунтування її мети, основних завдань, напрямків, вибору інструментів і методів її здійснення.
Для того, щоб сільський зелений туризм в Україні набув поширення і став вагомим економічним внеском для родини кожного сільського господаря, необхідна тісна співпраця органів місцевого самоврядування, громадських організацій і сільських господарів. Для цього в Україні необхідно створити сприятливе для сільського населення, прозоре та дієве нормативно-правове поле, а також механізми контролю за виконанням чинних законів [2].
Відповідно до законодавства України регулювання в галузі туризму здійснюється Верховною Радою України, Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади в галузі туризму, Верховною Радою Автономної Республіки Крим та Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими державними адміністраціями, органами місцевого самоврядування, а також іншими органами в межах їх компетенції.
Залежно від застосування засобів впливу на суб'єкти туристичного господарювання розрізняють правові та адміністративні методи системи регулювання сільського зеленого туризму, котрі зображені на рис.1.
Рис. 1. Система державного регулювання туристичної сфери України
Одним з найважливіших державних регуляторів є правове регулювання розвитку туризму.
1. Правові методи - це сукупність способів дії суб'єкта управління за допомогою правових норм, правових відносин і правових актів [3]. Вони розробляються і впроваджуються центральними та місцевими органами влади та передбачають загальну організацію і правову регламентацію туристичної діяльності, створення сприятливого нормативно-правового поля для всіх суб'єктів туристичного господарювання шляхом:
- удосконалення існуючої нормативно-правової бази;
- законодавчого забезпечення захисту і безпеки туристів;
- розробки та вдосконалення правил в'їзду, виїзду і перебування туристів на території України;
- розвитку методології ліцензування, стандартизації туристичної діяльності та об'єктів туристичної індустрії, сертифікації туристичного продукту, страхування туристичних послуг;
- узгодження нормативно-правової бази туризму з міжнародним законодавством.
Правова база в сфері туристичної діяльності ґрунтується в першу чергу на відповідних положеннях
Конституції України. Серед них слід виокремити ті, які досить тісно пов'язані зі сферою сільського зеленого туризму. Практика застосування правових методів регулювання даного виду діяльності в Україні свідчить про великий обсяг нормативно-правових актів, спрямованих на регламентацію окремих аспектів функціонування цієї сфери (табл.1), проте комплексного Закону так і не було прийнято.
Таблиця 1
Законодавчі акти, що регулюють діяльність сільського зеленого туризму
№ п/п
Загальні:
1
Конституція України, Цивільний та Господарський кодекси України; Закони України, що мають широкий предмет регулювання та охоплюють як туристичні, так і інші суспільні відносини.
Указ Президента України "Про Міністерство культури і туризму України" від 20.04.2005 № 680.
12
Постанова Кабінету Міністрів України "Про Державну програму розвитку туризму на 2002-2010 роки" від 29.04.02 № 583.
13
Постанова Кабінету Міністрів "Про порядок надання послуг з тимчасового розміщення (проживання)" від 15.03.2006 № 297.
14
Постанови Кабінету Міністрів України "Про утворення Державної служби туризму і курортів" від 12.07.2005 № 564.
15
Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження Державної цільової програми розвитку українського села на період до 2015 року" від 19.09.2007 № 1158.
16
Постанова Кабінету Міністрів України "Про затвердження заходів щодо розвитку іноземного і внутрішнього туризму" від 27.06.2003 № 390.
17
Постанова Кабінету Міністрів "Про утворення структурних підрозділів місцевих державних адміністрацій з питань туризму" від 25.11.1999 № 2142.
18
Розпорядження Кабінету Міністрів України "Про затвердження плану заходів щодо державної підтримки розвитку сільського туризму на 2006-2010 роки" від 03.07.2006 № 373-р.
19
Розпорядження Кабінету Міністрів України "Про план заходів з підготовки та проведення у 2008 році Року туризму і курортів в Україні" від 17.10.2007 № 884-р.
20
Житловий Кодекс УРСР від 30.06.1983 № 5464-Х.
21
Відомчі нормативні акти, які врегульовують питання санітарної, екологічної та пожежної безпеки.
22
Внутрішні нормативні акти, до яких належать статут та положення осередку зеленого туризму обласної чи всеукраїнської спілки.
З метою надання інтенсивного поштовху економічним зрушенням у сільській місцевості та забезпечення державної підтримки розвитку сільського зеленого туризму, Кабінетом Міністрів України прийнято розпорядження "Про затвердження плану заходів щодо державної підтримки розвитку сільського туризму на 2006-2010 роки" [4]. Даним планом передбачено створення та запровадження механізму державної підтримки сільського туризму, створення нормативно-правової бази щодо правових та економічних засад розвитку малого підприємництва та діяльності сільського населення у сфері організації відпочинку на селі, а також визначено вимоги до безпеки громадян, що отримують послуги, і критерії до об'єктів розміщення туристів, механізми заохочення сільського населення до діяльності в сфері сільського туризму та питання підготовки та перепідготовки кадрів.
Необхідно відзначити, що для більш ефективної реалізації програми заходів щодо розвитку туризму необхідно забезпечити правову підтримку сільського зеленого туризму в Україні. Нормативно-правова база регулювання розвитку такого виду діяльності є досить широкою і тому, що всі нормативні акти щодо діяльності в даній сфері можна умовно поділити на наступні категорії: нормативні акти загальної дії, спеціальні нормативні акти та внутрішні нормативні акти.
Загальні нормативні акти:
- Конституція України, яка визначає загальні правові норми врегулювання відносин власності;
- Цивільний та Господарський кодекси України;
- Закони України: "Про захист прав споживачів", "Про порядок виїзду із України і в'їзду в Україну громадян України",
"Про рекламу", "Про охорону навколишнього природного середовища", "Про правовий статус іноземців", "Про порядок здійснення розрахунків в іноземній валюті", "Про охорону культурної спадщини" тощо.
Спеціальні нормативні акти регулюють діяльність окремої галузі права чи окремого напрямку (у даному випадку діяльність у сфері сільського туризму). До них відносяться: Закони та Укази Президента України, Постанови Кабінету Міністрів, Житловий кодекс України, відомчі нормативні акти.
Серед спеціальних законів базовим є Закон України "Про туризм" від 15.09.1995 р. № 324 із внесеними змінами від 18.11.2003 р. № 1282-IV [5], що визначає загальні, правові, організаційні, виховні та соціально-економічні засади реалізації державної політики в галузі туризму. Згідно даного Закону, туризм визнаний одним з пріоритетних напрямків розвитку господарства країни, що визначає державну увагу і проведення стимулюючої державної туристичної політики, спрямованої на розбудову індустрії туризму відповідно до європейських стандартів.
Проект Закону України "Про сільський та сільський зелений туризм", прийнятий Верховною Радою України 16 листопада 2004 р., спрямований на стимулювання і заохочення сільського населення до самозайнятості та розвитку підприємницької ініціативи. Хоча законопроект потребує ще значних доопрацювань, його прийняття сприятиме відродженню та розвитку села, зростанню зайнятості сільського населення, відповідатиме вимогам реалізації державної політики в галузі туризму.
Перелік нормативних актів, що використовуються при здійсненні діяльності з сільського зеленого туризму, може збільшуватись в залежності від майна, яке знаходиться у власності осіб та використовується в туризмі, від видів наданих послуг господарем агроосель тощо.
Внутрішні нормативні акти включають: статус всеукраїнської Спілки сприяння розвитку сільського зеленого туризму в Україні, положення обласних і місцевих осередків спілки, статутні документи інших організацій, що займаються проблемами сільського зеленого туризму.
Процес законодавчого регулювання та інші форми унормування діяльності у сфері сільського зеленого туризму повинні відбуватись за безпосередньої участі сільських господарів та їх громадських об'єднань. Право на визначення окремих норм та стандартів діяльності та контроль за їх дотриманням потрібно делегувати громадським об'єднанням.
Окрім зазначених правових методів державного регулювання діяльності в сфері сільського зеленого туризму широкого застосування набули адміністративні методи, котрі виражають по суті пряме управління з боку держави.
2. Адміністративні методи регулювання туристичної діяльності - це важелі управління ринковою моделлю з елементами державного регулювання розвитку та активізації господарських процесів у туристичній галузі на загальнодержавному та регіональному рівнях. Розрізняють адміністративні методи прямого та опосередкованого державного впливу. Прямі методи являють собою механізми державного управління і координації діяльності у туристичній галузі, і передбачають як державне регулювання, так і саморегулювання суб'єктів туристичної діяльності шляхом створення певних об'єднань та асоціацій.
Опосередковані методи державного впливу розглядають як ринкову модель саморегулювання через досягнення попиту і пропозиції на туристичний продукт. Потрібно у максимальному обсязі використовувати такі методи впливу, що призведе до зменшення втручання держави у підприємницьку діяльність, усунення економічних, адміністративних, правових та організаційних перешкод у розвитку підприємницьких структур.
Адміністративні методи управління можна поділити на такі складові:
Стратегічне планування та прогнозування розвитку туризму - це процес розробки загальної стратегії, концепцій і програми дій, що забезпечує ефективне функціонування й розвиток галузі в майбутньому; регулювання територіально-просторового розміщення об'єктів туристичного комплексу і туристичних потоків, планування розвитку туристичної інфраструктури.
Планування діяльності у сфері сільського туризму базується на складанні бізнес-плану, котрий має як зовнішню функцію (презентація своїх планів споживачам та інвесторам, підстава для отримання фінансових ресурсів, кредитів), так і внутрішню (стає знаряддям успішного керування підприємством). Бізнес-план являє собою певну програму діяльності сфери сільського туризму, план конкретних цілей даної діяльності, який включає оцінку очікуваних витрат та доходів.
Кадрове забезпечення передбачає створення освітньої мережі з підготовки та перепідготовки кадрів у сфері менеджменту та маркетингу сільського зеленого туризму на рівні світових стандартів, котра б виховувала фахівців, здатних в умовах конкуренції працювати індивідуально та продуктивно.
Спільно із спеціалістами Міністерства праці та соціальної політики України, Державного центру зайнятості та Спілки розробляються навчальні плани та програми підготовки таких фахівців. Також доцільно залучати до цієї роботи викладачів вузів регіонів найбільшого розвитку сільського туризму. Позитивним результатом є проведення консультаційних конференцій та семінарів з обміну досвідом між господарями сільського зеленого туризму, а також науковцями, які вивчали досвід в інших регіонах та країнах.
Наукові дослідження полягають у проведенні аналізу діяльності туристичної галузі в сільській місцевості, маркетингових досліджень, створення єдиного інформаційного забезпечення для потреб туристичного комплексу, розробці рекомендацій щодо удосконалення системи управління галузі сільського туризму.
Для того, щоб постійно володіти інформацією про зміни на ринку туристичних послуг і мати можливість оперативно реагувати на них, кожному господареві в сфері сільського туризму необхідно проводити маркетингові дослідження - постійні і періодичні. Досягнення високого методичного та наукового рівня маркетингового дослідження сільського зеленого туризму передбачає:
- відбір найбільш актуальної проблематики;
- формулювання цілей;
- планування проведення досліджень по кожній цілі;
- вибір джерел інформації і визначення широти охоплення;
- збір інформації;
- узагальнення і аналіз інформації;
- розробка рекомендацій та прогнозування їхньої ефективності.
На етапі розробки рекомендацій і прогнозування їх ефективності маркетингове дослідження не закінчується, воно має продовження - реалізацію рекомендацій, одержаних під час дослідження, і контроль за їх виконанням.
Гарантії щодо захисту та безпеки туристів спрямовані на безпечне перебування туристів на сільських територіях України і включає їх обов'язкове страхування. Для цього повинні вживати певних заходів як органи влади, так і суб'єкти туристичної діяльності. З 2007 року в Україні діє міжгалузева програма забезпечення захисту та безпеки туристів на 2007-2012 роки, вона спрямована на вирішення питання захисту і безпеки туристів під час мандрівок, отримання ними послуг, а також створення умов для туристів настільки безпечних, що це сприяло б зростанню в'їзних, внутрішніх і виїзних туристичних потоків в Україні.
Контроль за якістю послуг полягає у розробці та впровадженні відповідних стандартів і процедур забезпечення якості послуг у галузі сільського зеленого туризму (сертифікація, категоризація), а також включає критерії захисту навколишнього природного середовища. Запровадження стандартів є надзвичайно важливим із точки зору підвищення якості надання туристичних послуг й інтеграції України у світову та європейську туристичну спільноту.
Правлінням Спілки сприяння розвитку сільського зеленого туризму в Україні у травні 2008 року було затверджено програму добровільної категоризації у сфері сільського зеленого туризму "Українська гостинна садиба", основною метою якої стали: розвиток різних форм поселення у сільських садибах, підвищення якості комплексного обслуговування туристів, надання послуг розміщення та сприяння розвитку сільських територій в Україні.
Крім того, для збереження екології навколишнього природного середовища розроблена система екологічного маркування садиб (екологічної сертифікації) в Україні під назвою "Зелена садиба", котра стала членом Європейської федерації сільського та фермерського туризму EUROGITES.
Охорона туристичних ресурсів спрямована на створення необхідних умов, стимулювання та відтворення природних туристичних ресурсів, реставрацію та підтримку пам'яток національної культури, мистецтва, архітектури. Збереження та відновлення використання унікальних природних та історико-культурних цінностей сприяють збереженню довкілля, розвитку сільського зеленого туризму як одного з пріорітетних напрямів внутрішнього й міжнародного туризму, визначеного Державною програмою розвитку туризму в Україні на 2002-2010 роки.
З метою сприяння збереженню та охороні туристичних ресурсів в Україні передбачається створення національних і регіональних ландшафтних парків у співдружності з сусідніми країнами, котрі захищатимуть природні об'єкти, що мають цінність не тільки для нашої держави. В результаті це буде ефективним кроком не лише в справі охорони ландшафтів, поширених на території кількох держав, але й створить необхідні умови для більшої привабливості цих регіонів.
Висновок. На сьогодні в Україні створені певні організаційні та нормативно-правові підвалини для розвитку сільського зеленого туризму (СЗТ). Необхідно відмітити, що державне регулювання СЗТ має певну особливість, котра полягає в тому, що дана галузь потребує координації та регулювання більшою мірою, ніж будь-яка інша галузь. Але постійна регламентація та надмірне втручання держави можуть негативно позначитись на здійсненні системи державного регулювання туристичної сфери сільської місцевості. Тому повинне бути чітко встановлене розмежування функцій і повноважень центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.
Надзвичайно важливим залишається формування туристичної політики, системи державного регулювання у сфері сільського зеленого туризму, визначення їх форм, засобів та інструментів. Головним завданням у формуванні даної політики є координація зусиль уряду, парламенту, міністерств, відомств, інших органів державної влади, а також громадських організацій та підприємницьких структур для більш ефективного розвитку сільського зеленого туризму в Україні. Щоб забезпечити сталий розвиток сфери відпочинку в українському селі в умовах економічної кризи повинні існувати врегульовані партнерські стосунки влади, бізнесу та професійних громадських організацій. Саме тому, зважаючи на сучасний стан економіки України, збільшення попиту на відпочинок у природному середовищі, та враховуючи необхідність створення сучасного ринку пропозицій відпочинку у сільській місцевості, своєчасною має бути підтримка з боку держави.
Список використаних джерел
1. Квартальнов В.А. Туризм: теория и практика: Избр. тр.: в 5 т. / В.А. Квартальнов. - М.:Финансы и статистика, 1998. - Т. 3: Новые цели и функции туризма: экoномика и управление. - 384 с.
2. Ігнатенко М.Г. Питання розвитку рекреації півдня України / М.Г. Ігнатенко // Краєзнавство і туризм: освіта, виховання, стиль життя: матеріали міжнар. наук. - практ. конф. - К.: Реформа, 1998. - C. 118-119.
3. Малиновський В.Я. Словник термінів і понять з державного управління / В.Я. Малиновський. - К.: Атака, 2005. - 240 с.
4. Розпорядження Кабінету Міністрів України "Про затвердження плану заходів щодо державної підтримки розвитку сільського туризму на 2006-2010 роки" від 03 липн. 2006 р. № 373-р // www.rada.gov.ua.
5. Закон України "Про внесення змін до Закону України "Про туризм" від 18 лист. 2003 № 1282-IV // Відомості Верховної Ради України. - 2004. - № 13. - Ст. 180.
В результате исследований основных механизмов административно-правового регулирования сельского зелёного туризма в Украине расширен перечень методов и инструментов системы государственного регулирования туристической отрасли.
Ключевые слова: государственное регулирование сельского зелёного туризма, методы государственного регулирования, туристическая политика, механизмы государственного регулирования.
Investigations of principal mechanisms of administrative-law regulation of green tourism in Ukraine result in extending the list of methods and instruments for state regulation of the tourist branch.
Key words: state regulation of the country green tourism, methods of state regulation, tourism policy, mechanism of state regulation.
Все о туризме - Туристическая библиотека На страницах сайта публикуются научные статьи, методические пособия, программы учебных дисциплин направления "Туризм".
Все материалы публикуются с научно-исследовательской и образовательной целью. Права на публикации принадлежат их авторам.
