Стеченко Д.М., Антошкіна Л.І.
Вісник ДІТБ. Серія «Економіка, організація і управління підприємствами»
(в туристичній сфері). - 2006. - №10. - С.93-98.

Програмно-цільовий підхід до управління регіональним розвитком туристичної сфери

Розкривається сутність вихідних науково-методичних положень програмно-цільового підходу до управління регіональним розвитком туристичної сфери.

Реалізація основних положень «Державної програми розвитку туризму в Україні до 2010 року» потребує широкого використання програмно-цільового підходу до розробки програм управління регіональним розвитком туристичної сфери [1]. Про необхідність розробки і реалізації регіональних та місцевих програм розвитку туризму зазначається в ряді статей (ст. 6, 8, 10, 11, 12) Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про туризм» [2]. Це передбачає вирішення комплексу задач, взаємопов’язаних з часом, ресурсами тощо. Причому, як правило, для реалізації цілей вимагається значно більший період часу, ніж один рік. Виникає необхідність узгодження і прийняття рішень про фінансування довгострокових робіт.

Мета статті - розкрити науково-методичні положення програмно-цільового підходу, що важливо для практики регіонального управління розвитком туристичної сфери.

У фаховій літературі можна виділити дві трактовки програмно-цільового підходу до формування регіональних цільових програм соціально-економічного розвитку. Прибічники першої роблять акцент на ознаках взаємозв’язку цілей (задач) і оптимізації витрат часу і ресурсів (наприклад, на основі мережних моделей оптимізації програм) [3, с.528]. Згідно з другою, більш широкою версією, програма - це «комплекс локалізованих в часі та просторі несуперечливих конкретних заходів у сфері соціальної, структурно-інвестиційної, фінансово-кредитної, податкової, бюджетної, цінової, зовнішньоекономічної, аграрної, науково-технічної, інституційної політики, що орієнтується на досягнення як якісно, так і кількісно визначених цілей соціально-економічного розвитку» [4, с.6].

Використання цільових програм у практиці управління регіональним розвитком туристичної сфери викликано необхідністю збереження як побічних заходів регулювання ринкових відносин (тарифні угоди, механізми корекції системи оподаткування в інтересах стабільності ринку тощо), так і заходів прямого державного (регіонального) управління окремими процесами і підприємствами. Саме заходи прямого державного (регіонального) управління на процеси формування туристичної сфери мають бути чітко визначеними, дійовими, зрозумілими більшості населення і господарським суб’єктам.

До потенційно доцільних для програмного вирішення проблем регіонального розвитку туристичної сфери належить реконструкція і адаптація окремих об’єктів технологічної структури туризму до умов попиту внутрішнього і світового туристичних ринків, а також підтримки прискореного створення ринкової інфраструктури: дороги, сучасний зв’язок, електронна система платежів і взаєморозрахунків, система податкового контролю тощо. Перехід до ринкової інфраструктури має бути поетапно узгодженим, тобто повинен здійснюватися в межах відповідної програми, якщо досягнуто й узгоджено результати попереднього етапу. Лише поетапно узгоджений перехід здатний в масовому масштабі забезпечити поширення елементів ринкової інфраструктури серед більшості суб’єктів ринку.

Основний спонукальний мотив розробки програм зумовлений можливістю отримання бюджетних коштів або гарантій банків і фондів, що кредитують програми на умовах повернення. В цьому зацікавлені як замовники, так і виконавці програми. Програми, що подаються як на регіональному, так і на муніципальному рівні, досить конкретні й орієнтовані на вирішення поточних проблем розвитку. Разом з тим є і програми-напрямки регіонального або міжгалузевого характеру, масштаби і ресурсні вимоги яких істотно перевищують реальні можливості інвестиційного потенціалу. Крім того, при підготовці цільових програм нерідко допускаються методичні похибки. Зокрема, недостатньо конкретно формулюються мета вирішення проблеми і вимоги до її досягнення. Це істотно ускладнює оцінку відповідності наявних проектів і завдань програми та перешкоджає об’єктивному сприйняттю поточного стану вирішення проблеми.

Склад кінцевих підцілей і проектів, що включаються в програму, далеко не завжди враховують ринкову ситуацію і часто не відповідають цілі рішення проблеми, що призводить лише до часткового її вирішення. Крім того, оцінка ресурсних вимог (вартість і тривалість) зазвичай формуються без розробки бізнес-планів і техніко-економічне обґрунтування (ТЕО), а тому часто виявляються завищеними; вони не враховують реальної ситуації на аналогічних ринках туристичних послуг і продуктів. Накінець, у більшості програм відсутній опис механізмів і структури управління, що забезпечували б цільове фінансування і контроль за ходом виконання робіт і проектів. Загалом це спричиняє нецільові витрати коштів й уповільнює темпи виконання проектів.

Враховуючи особливості використання програмно-цільового управління в процесі вирішення проблем розвитку туристичної сфери на регіональному і муніципальному рівнях, можна зазначити, що його потенційні можливості реалізуються лише за умови адекватної відповідності конкретній ситуації, правильної реалізації принципів програмно-цільового підходу. Це має принципове значення, оскільки необхідно дотримуватись специфічних форм, методів і процедур управління, що зумовлене інтегративними і корпоративними процесами, збільшенням розміру окремо взятих програм, розширенням їх часових меж, посиленням комплексності. Все частіше крупні програми виходять за межі одного відомства, а отже, вимагають координації діяльності з їх розробки і реалізації на міжвідомчій основі. Загалом це не суперечить досить поширеному поняттю цільової програми, яке визначається як взаємоузгоджений за ресурсами, виконавцями і строками здійснення комплекс науково-дослідних, дослідно-конструкторських, виробничих, соціально-економічних, організаційно-господарських та інших заходів, що забезпечують ефективне вирішення задач у сфері державного, економічного, екологічного, соціального і культурного розвитку.

Вибір програмної розробки і методу її реалізації на регіональному рівні відбувається, виходячи [5, с.66]:

- з особливого значення цільових програм для здійснення крупних структурних змін і підвищення ефективності розвитку туристичної сфери, її галузей та регіонів;
- зі стислості строків вирішення проблем і необхідності концентрації ресурсів;
- із взаємоузгодження відповідних заходів (завдань), що забезпечують цільове управління міжгалузевими зв’язками взаємодіючих виробництв і процесів.

Більш деталізований підхід включає в себе обґрунтування вибору конкретної проблеми для програмної розробки і характеризується такими моментами:

- формулювання проблеми та аналіз причин її виникнення, пропозиція взаємоузгодженого переліку заходів (з визначенням можливих термінів їх проведення), які необхідно здійснити для її вирішення в туристичній сфері; попередня оцінка очікуваної соціально-економічної ефективності та ступенем відповідності природоохоронним вимогам (а значить, і прогнозування соціально-економічних наслідків реалізації програмних заходів);
- оцінка потреби в фінансових бюджетних і позабюджетних, матеріальних і трудових ресурсах та визначення можливих джерел їх забезпечення;
- визначення кола можливих замовників, розробників і виконавців програми.

Однак при такому підході неповною мірою сформульовано вимоги до програми як суворо цілісного і результативно регулюючого інструменту, послаблюється можливість концентрації ресурсів на найбільш пріоритетних напрямках і досягнення бажаних результатів у завдані строки. Очевидно, слід взяти до уваги, що програмно-цільове управління - це сукупність планово-організаційних засобів формування комплексу взаємоузгоджених заходів, включаючи обґрунтування вихідної потреби, цілі, її кінцевих і проміжних підцілей, що зв’язують ці підцілі робіт, ресурсів і фінансово-організаційних умов, необхідних і достатніх для досягнення цілі вирішення проблеми.

Програмні заходи мають формуватися за принципом програмно-цільового підходу. Кожен захід повинен бути конкретним, працювати на досягнення поставленої перед сферою економіки мети. Заходи, що потребують значних обсягів фінансових або інвестиційних ресурсів, мають подаватися в загальній системі із визначенням відповідних джерел для забезпечення необхідних ресурсів [6, с.67 ].

Під програмним підходом мається на увазі сукупність спрямованих дій на розробку, реалізацію і контроль за виконанням програм, головна відмінна риса яких полягає у використанні їх основного об’єкту і первинної ланки під час складання бюджету та управління соціально-економічними процесами в регіоні. Призначення програмного підходу полягає в обґрунтуванні концентрації ресурсів для вирішення комплексних проблем, забезпечення координації видів діяльності і заходів, що здійснюються окремими відомствами і різними рівнями керівництва, підвищення ефективності виконання прийнятих рішень.

Узагальнення теоретичних висновків і конкретного досвіду дозволяє виділити такі, більш доцільні для розробки регіональних цільових програм, принципи [7, 8]:

- орієнтація програми на кінцевий результат (формулюється у вигляді цілей або сукупності цілей), досягнення якого стає основним призначенням програми;
- побудова програми у вигляді групи (комплексу) впорядкованих, взаємопов’язаних і взаємозалежних видів діяльності різного рівня, що утворюють її структуру;
- визначення програми як елементу, що входить до складу програми більш високого порядку, а також має зв’язок з іншими програмами того ж рівня;
- розуміння програми як цілісного об’єкта управління незалежно від відомчої належності складових її елементів;
- системний розгляд процесу управління програмою на всіх етапах - від аналізу проблеми і постановки цілей до контролю за її виконанням;
- створення відповідної організаційної системи управління програмою або на засадах спеціально запровадженого органу, або шляхом перерозподілу прав і відповідальності наявних підрозділів, а також використання різноманітних координаційних форм управління;
- наділення програми як єдиного об’єкта управління необхідними кадровими, матеріальними, фінансовими та іншими ресурсами;
- використання методів аналізу й оцінки для обґрунтування рішень, що приймаються на всіх етапах розробки і реалізації програми.

Практика показує, що більшість перерахованих принципів реалізується далеко не в повному обсязі. У кожному конкретному прикладі дотримання або ігнорування цих принципів визначається особливостями системи розробки бюджету в даний період, управлінською специфікою і бюрократичними відомчими бар’єрами, а також специфікою програм.

У практиці управління регіональним розвитком туристичної сфери можуть використовуватись різні види програм, кожній із яких відповідає свій склад принципів реалізації [8, с.110-111; 9, с.4 ].

Програма-прогноз передбачає всебічний аналіз поточного стану, формування й оцінку прогнозних варіантів розвитку, можливі напрями і окремі ресурсні оцінки.

Програма-напрямок описує перспективи розвитку окремих груп взаємопов’язаних галузей сфери туризму і містить характеристику проблемної ситуації, можливі напрямки її розв’язання. Фактично вона може розглядатися як деталізація програми-прогнозу.

Програма-проблема - це найбільш типовий приклад програмування етапності, порядку й умов вирішення складних міжгалузевих соціально-економічних проблем. У такій програмі чітко фіксуються межі й умови та шляхи вирішення проблеми, зумовлюються необхідні ресурси, строки і механізм управління. Програми-проблеми повинні мати вартісні й часові оцінки, що жорстко контролюються в процесі вирішення проблем.

Програма-проект може розглядатися як певна частина розв’язуваної проблеми і має всі ознаки програми-проблеми. Фактична реалізація програми-проблеми здійснюється шляхом формування складу кінцевих підцілей і проектів їх досягнення. Отже, окремий проект постає як основна «одиниця» при реалізації програми. В свою чергу програма-напрямок реалізується відповідно до сформованої сукупності програм-проблем. Тому розробки до рівня програм-проблем (а відповідно, і програм-проектів) свідчать про можливу ступінь реалізації програм-напрямків.

У широкому науково-методичному розумінні програма - це встановлення певної етапності, порядку й механізмів управління процесом послідовного досягнення цілі вирішення проблеми. Тому перші два види програм можна розглядати як такі, що лише задають інформаційне поле для аналізу, прогнозу та спостереження та не містять елементів управління.

Безпосереднє управління програмою вимагає використання більш детальної інформації. Додаткові показники можуть охоплювати, зокрема:

- призначення програми;
- принципи і способи її здійснення;
- кадрове забезпечення;
- відомості про групи населення, що будуть обслуговуватися програмою (з виділенням, якщо потрібно, за статево-віковою ознакою, сімейним станом і т.д.);
- тривалість функціонування програми;
- перелік регіонів реалізації локальних проектів, що складають програму;
- її масштаби;
- фінансування, основні джерела отримання коштів, розміри асигнувань за роками і т. п.);
- опис системи управління програмою.

Програма, як правило, не прив’язується до будь-якого певного рівня керівництва і може охоплювати комплекс заходів, що виконуються декількома спільно функціонуючими відомствами, так і окремою організацією або її підрозділом.

Початок розробки конкретної програми полягає в оформленні її предметної і тематичної спрямованості та виділення тих суб’єктів, активність яких дозволяє вирішити назрілі задачі в межах програми. Реалізація програми дає можливість ув’язувати в єдине ціле діяльність різних суб’єктів активності, що провадиться в різний час і в різних місцях. Така ув’язка дозволяє будувати спільну роботу консолідованими зусиллями різних суб’єктів. Крім того, наявність програми посилює публічний характер регіонального управління, оскільки стає можливим ознайомитися з намірами діючих суб’єктів до початку їх діяльності та зіставити наміри з діями, послідовність яких також подана в програмі.

Програмно-цільовий підхід забезпечує єдність дій, спрямованих на ув’язку цілей і задач різних рівнів управління, а також часових періодів різної тривалості. Даний метод дозво-ляє розглядати вирішення проблеми як цілеспрямований процес, що передбачає:

- розукрупнення проблеми на складові частини (задачі);
- виявлення несуперечливості цих частин і їх взаємозв’язок;
- встановлення пріоритетів;
- виділення провідної ланки в сукупності задач;
- визначення умов для їх комплексного вирішення.

Побудова програмної структури дозволяє встановлювати пріоритети програмних заходів. В ідеалі ця структура має забезпечувати порівняння альтеративних способів досягнення цілей. При її побудові здійснюється поступовий перехід від сфери, за яку відповідають органи регіонального управління в цілому, до рівня відповідальності його підрозділів, муніципальних підприємств (організацій), причому кожний наступний рівень характеризується більшою мірою деталізації цілей, функцій і показників.

Структура окремих програм включає:

- основні передумови розробки і визначення місця в просторовому розвитку;
- формулювання цілей основних учасників, механізми їх взаємодії;
- характеристику основних ресурсів кожної програми;
- робочі завдання, плани роботи, засоби і механізми контролю за її реалізацією;
- прогноз позитивних і негативних наслідків реалізації програми;
- основні механізми подання програми жителям та іншим зацікавленим особам.

Орієнтовна структура регіональної цільової програми така:

- вступ;
- характеристика проблеми;
- паспорт регіональної цільової програми;
- основні поняття і терміни;
- мета і задачі програми;
- основні шляхи вирішення проблеми;
- строки і етапи реалізації;
- система програмних заходів;
- забезпечення реалізації програми;
- очікуваний соціально-економічний ефект від реалізації програмних заходів.

Різноманіття структур регіональних цільових програм пояснюється неправильним розумінням програмного підходу, який розкривається в таких основних поняттях: проблема - мета - система заходів - цільовий розподіл ресурсів. За своїм змістом зазначений метод передбачає послідовне прийняття рішення і проведення робіт в усіх ланках загального циклу розробки комплексної проблеми; визначення цілей (задач) - розробка заходів - забезпечення їх ресурсами - встановлення виконавців - оцінка корисного результату (ефекту). Замкненість циклу на кінцеві результати - істотна особливість в характеристиці програмно-цільового методу. Власне за кінечним результатом можна зробити висновок, наскільки ефективно проведено систематизацію цілей розвитку, вибрано шляхи, методи розподілу і використання ресурсів для досягнення цілей.

Стосовно управління регіональним розвитком туристичної сфери програмно-цільовий підхід можна характеризувати як метод відбору і систематизації цілей (і задач) соціального, економічного, екологічного, інноваційно-інвестиційного характеру, встановлення їх взаємозв’язку і визначення відповідних заходів досягнення з урахуванням ресурсів і пріоритетів.

Література

1. Державна програма розвитку туризму на 2002-2010 роки: Постанова Кабінету Міністрів Украї-ни від 29.04.2002 р. №583 // Офіційний вісник України. - 2002. - №18. - Ст.934. - С.144-154.
2. Про внесення змін до Закону України «Про туризм»: Закон України від 18.11.2003 р. №1282-1V // Офіційний вісник України. - 2003. - №50. - Ст.2600. - С.34-55.
3. Комов Н.И. Организационно-экономический механизм управления научно-техническими программами и целевыми проектами // Экономика и математические методы. - 1991. - Т.27. - Вып.ІІІ. - С.528-531.
4. Сутягин В. Соотношение научных прогнозов и государственных программ социально-экономического развития // Проблемы прогнозирования. - 1998. - №1. - С.3-11.
5. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Региональная политика России: концепции, проблемы, решения. Программные методы регулирования территориального развития // Российский экономический журнал. - 1996. - №2. - С.61-72.
6. Прогнозування і розробка програм: Методичний посібник / В.Ф. Беседін та ін.; За ред. В.Ф. Беседіна. - К.: Науковий світ, 2000. - 468 с.
7. Воронков А.А. Методы анализа и оценки государственных программ в США. - М.: Экономика, 1986. - 264 с.
8. Комков Н.И., Маркова Я.В. Программно-целевое управление: возможности и перспективы адаптации к условиям переходной экономики // Проблемы прогнозирования. - 1998. - №3. - С.109-116.
9. Стеченко Д.М. Управління регіональним розвитком: Навчальний посібник. - К.: Вища школа, 2000. - 223 с.

Раскрывается сущность исходных научно-методических положений программно-целевого подхода к управлению региональным развитием туристической сферы.

The essence of the initial scientifical methodological regulations of the program-target approach towards running of regional development of the tourism sphere is developed.