Соколова Н.А.

Міжнародне правове регулювання туризму

Важливе значення для ефективного правового регулювання туризму має міжнародний правовий досвід. При цьому міжнародне правове регулювання пов'язане не тільки з міжнародним туризмом; воно робить істотний вплив на національне законодавство в даній області.

Загальновизнані принципи і норми міжнародного права і міжнародні договори Російської Федерації є складовою частиною її правової системи. Якщо міжнародним договором Російської Федерації встановлені інші правила, ніж передбачені законом, то застосовуються правила міжнародного договору (ч. 4 ст. 15 Конституції РФ).

Можна виділити дві основні групи міжнародних правових актів у сфері туризму: акти, що зачіпають інтереси країн СНД; акти, що зачіпають інтереси інших іноземних держав.

Перш ніж перейти до аналізу міжнародних правових актів у сфері туризму, охарактеризуємо роль і місце Всесвітньої туристської організації (СОТ) в міжнародному правовому регулюванні туризму.

СОТ є спеціалізованою організацією в системі ООН, створеної в 1975 р., і грає вирішальну роль в пропаганді і розвитку відповідального, стійкого та загальнодоступного туризму, покликаного сприяти економічному розвитку, міжнародного взаєморозуміння, миру, добробуту, а також взаємної поваги, безумовного дотримання громадянських прав і основних свобод. Виконуючи цю місію, СОТ приділяє особливу увагу інтересам країн у сфері туризму.

Всесвітня туристська організація має наступну структуру:

- Генеральна асамблея - вищий орган;
- Виконавчий рада - керівний орган;
- регіональні комісії;
- комітети;
- секретаріат¹.

Російська Федерація є членом СОТ як правонаступник колишнього СРСР, що складався в СОТ з моменту її освіти.

За час діяльності міжнародних організацій було прийнято низку важливих документів з питань туризму; основні з них:

- Манільська декларація по світовому туризму;
- Гаазька декларація по туризму;
- Глобальний етичний кодекс туризму;
- Хартія туризму і її розділ «Кодексу туризму»;
- Осакская декларація по туризму;
- Осакская декларація тисячоліття.

Манільська декларація по світовому туризму була прийнята всесвітньою конференцією по туризму, що проходила в Манілі (Філіппіни) 1980 р. Декларація визначила місце туризму в сучасному суспільстві. Зокрема, туризм розуміється як діяльність, що має важливе значення в житті народів у силу безпосереднього впливу на соціальну, культурну, освітню та економічну сфери життя держав і міжнародних відносин.

В даному акті підкреслюється нерозривний зв'язок між туризмом і правами громадян на відпочинок, відпустку і вільні пересування. Враховуючи широке розповсюдження цих прав як прямого наслідку права на працю, уряду і суспільство повинні переосмислити поняття туризму та надавати громадянам реальні можливості доступу до туризму.

У декларації розглядається економічна складова туризму. Він визнається однією з основних галузей світової економічної діяльності. Розвиток внутрішнього туризму позитивно позначається на внутрішній економіці країни, оскільки балансує її, що повинно сприяти діяльності держав щодо заохочення відповідних капіталовкладень.

Однак учасники конференції відзначили, що туризм не можна оцінювати тільки з економічної точки зору. Важливе значення в сфері туризму мають почуття приналежності до якої-небудь культури і народу, солідарність із співвітчизниками, можливість громадянина реалізувати своє право на відпустку, ознайомитися з тим, що його оточує, зміцнити національну свідомість.

Декларація встановлює пріоритет духовних цінностей у туристичній сфері, до яких належать:

1) повне і гармонійний розвиток людської особистості;
2) постійно зростаючий пізнавальний і виховний внесок;
3) рівні права народів у визначенні своєї долі;
4) звільнення людини (право на повагу до його гідності та індивідуальності);
5) визнання самобутності культур і повагу моральних цінностей народів.

Особлива увага приділяється соціальному туризму, що розглядається як мета, до якої повинно прагнути суспільство, шляхом підтримки молодіжного туризму, туризму осіб похилого віку та інвалідів.

У зазначеній декларації зазначено, що туризм має вплив на сферу зайнятості в державах, оскільки сприяє створенню нових робочих місць.

У документі також наголошується міжнародне значення туризму як фактору, хто помагає взаєморозумінню між народами.

Гаазька декларація по туризму, прийнята Міжпарламентською конференцією з туризму, проведеної в Гаазі (Нідерланди) в 1989 р. Зміст декларації зводиться до закріплення 10 основних принципів, яких необхідно дотримуватися всім учасникам відносин у сфері туризму. У кожному принципі закріплюються засаднича теза і рекомендації по його реалізації:

Перший принцип містить визначення туризму, під яким розуміються не тільки всі вільні переміщення людей, але і сфера послуг, створена для задоволення потреб, які виникають у результаті цих переміщень. Тут же визначається значення туризму для життя людини і суспільства.

Другий принцип присвячений соціально-економічної складової туризму: «Туризм може бути ефективним засобом сприяння соціально-економічному зростанню всіх країн». Підкреслюється, що умовою цього є прийнятний рівень самозабезпечення туристської сфери, за якого країна не повинна витрачати більше того, що вона сподівається отримати від туризму.

Третій принцип закріплює необхідність охорони навколишнього природного середовища та інших туристських ресурсів.

Четвертий принцип містить визначення іноземного туриста.

П'ятий принцип говорить про можливості розумного обмеження прав людини на відпочинок і вільний час тільки у випадках, передбачених законом.

Шостий принцип присвячений питанням спрощення туристських формальностей.

Сьомий і восьмий принципи зачіпають взаємопов'язані проблеми безпеки в туризмі та загрози тероризму.

Дев'ятий принцип визначає, що якість туристських послуг залежить від рівня освіти не тільки фахівців у сфері туризму, але і суспільства в цілому.

Десятий принцип закріплює основні складові взаємодії між туризмом і публічними властями, які виражаються в особливій увазі, необхідній сфері туризму з боку держави, надання туристських адміністрацій розширеними повноваженнями, а також у проведенні адекватної національної політики і міжнародного співробітництва.

Глобальний етичний кодекс туризму прийнятий в Сантьяго (Чилі) в 1999 р. на 13 сесії Генеральної асамблеї СОТ.

У кодексі висвітлюються такі питання у сфері туризму: внесок туризму у взаєморозуміння і взаємоповага людей і спільнот; обов'язки професіоналів туристичного бізнесу; право на туризм; свобода туристських переміщень; права працівників і підприємців в туріндустрії.

Туризм розглядається як двигун індивідуальної і колективної самореалізації; фактор сталого розвитку; користувач і творець культурної спадщини; корисна активність для приймаючих країн і співтовариств.

Хартія туризму схвалена в 1985 р. на 6 сесії Генеральної асамблеї СОТ. Фактично документ містить рекомендації з діяльності кількох суб'єктів туристичної сфери: держави, представників місцевого населення туристських районів, працівників у сфері туризму і самих туристів. Рекомендації для останніх містяться в спеціальному розділі (Кодекс туриста).

Оскільки право на відпочинок визнається в усьому світі, державам слід розробляти і проводити політику внутрішнього та міжнародного туризму, що включає в себе:

- розвиток туризму на різних рівнях - місцевому, регіональному, національному та міжнародному;
- забезпечення доступності туризму;
- захист туристської середовища;
- сприяння зростанню туристичного свідомості і контактів місцевого населення з відвідувачами;
- забезпечення свободи пересування, відсутність будь-якої дискримінації і безпеки туристів;
- створення умов для безперешкодного доступу туристів до служб охорони здоров'я, адміністративним і юридичним службам;
- вжиття заходів з протидії використання туризму для експлуатації інших в цілях проституції та розповсюдження наркотиків.

При цьому місцеве населення само повинно мати можливість доступу до туристичних ресурсів. Воно також вправі очікувати розуміння і поваги до своїх звичаїв, релігій і іншим сторонам своєї культури, що повинно забезпечуватися поширення відповідної інформації серед туристів. Місцеве населення також має приймати туристів «з кращим гостинністю».

Працівники в сфері туризму, від яких залежить якість туристського продукту, також має право розраховувати на сприяння з боку держави, що виражається у створенні сприятливих умов їх діяльності, забезпечення можливості професійної підготовки, співпраці між собою та з публічними властями.

Кодекс туриста закріплює основні права та обов'язки туристів. Туристи повинні сприяти взаєморозумінню між народами; виявляти повагу до укладу життя і законодавства країн перебування; з розумінням ставитися до звичаїв, вірувань і вчинків місцевого населення; утримуватися від підкреслення відмінностей, існуючих між ними та місцевим населенням; бути сприйнятливими до культури місцевого населення; перешкоджати експлуатації кого-небудь з метою проституції та розповсюдження наркотиків. Туристи мають право на: пом'якшення адміністративного і фінансового контролю; можливо кращі умови на транспорті; вільний доступ до районів туристського інтересу; належну інформацію про умови подорожі; особисту безпеку та безпеку свого майна; можливість користуватися засобами громадської гігієни і надання інформації щодо попередження поширення інфекційних захворювань; доступ до засобів зв'язку і адміністративним і юридичних процедур; можливість сповідування своєї релігії; звернення в законодавчі органи та громадські організації для найкращого здійснення права на відпочинок.

Осакская декларація по туризму прийнята в 1994 р. Всесвітньою конференцією міністрів з туризму в Осаці (Японія). Декларація присвячена зростання і значення міжнародного туризму, розвитку індустрії туризму, впливу міжнародного туризму на суспільство і навколишнє середовище, співвідношенню міжнародного туризму та світу на землі, а також ролі урядів і міжнародних організацій у сфері туризму.

Осакская декларація тисячоліття прийнята в 2001 р. на Конференції лідерів туризму тисячоліття, яка пройшла в Осаці (Японія). В даному документі констатуються досягнення сфери туризму до початку XXI ст., а також піднімаються проблеми розвитку ринку міжнародного туризму, збереження культурної спадщини на основі туризму, впровадження в туристичну сферу сучасних інформаційних технологій.

Існує ряд документів, присвячених окремим аспектам туризму, наприклад:

- Заяву СОТ у сфері запобігання організованого секс-туризму (Мадрид (Іспанія) і Сент-Вінсент, Балі-д'аоста (Італія), 1995 р.);
- Документи Міжнародної конференції з безпеки туризму і зменшення ризиків при подорожах (Естерсунд (Швеція), 1995 р.);
- Монреальська декларація, прийнята Генеральною асамблеєю Міжнародного бюро соціального туризму (Монреаль (Канада), 1996 р.), присвячена питанням соціального туризму;
- Матеріали Мадридського семінару СОТ з питань підготовки кадрів для сфери туризму (Мадрид (Іспанія), 2000 р.).

Міжнародні договори в галузі туризму можна класифікувати на: багатосторонні міжнародні договори у сфері туризму і подорожей (наприклад, Шенгенські угоди Європейського союзу «Про єдиний візовий і туристському просторі»); двосторонні договори в туризмі².

Найбільш ефективним і перспективним визнається багатостороннє співробітництво держав щодо правового регулювання міжнародної туристської діяльності; двостороннє ж - не володіє такою характеристикою. «При цьому в силу регіонального/субрегіонального характеру процесів інтеграції, культурної спільності, розташування туристських ресурсів найбільш адекватне регулювання притаманне цього рівня міждержавної взаємодії»³.

Тим не менш практика двостороннього регулювання відносин у галузі туризму активно розвивається. Дотримуючись рекомендацій і розвиваючи положення міжнародних актів, Російська Федерація (СРСР) уклала понад 50 угод з іноземними державами у сфері туризму. Ці угоди можна поділити на договори 0 співпрацю в соціальній сфері, в тому числі туристичної, та договори, присвячені виключно питань туризму.

Необхідно підкреслити, що і в випадку, коли договір про співробітництво між Російською Федерацією та іноземною державою, спрямований на регулювання тільки туристських відносин, він має досить загальний характер, встановлюючи лише певні рамки для подальшої взаємодії.

В якості прикладу проаналізуємо Угоду між Урядом РФ і Урядом Республіки Болгарії про співробітництво в сфері туризму⁴. У відповідності з даною угодою сторони:

- прагнуть до спрощення формальностей, пов'язаних з туристичним обміном між Російською Федерацією і Республікою Болгарією;
- сприяють як організованого групового, так і індивідуального туризму, а також обміну спеціалізованими туристичними групами, в тому числі з метою відвідання симпозіумів і конгресів з питань туризму;
- підтримують обмін між державними органами управління туризмом статистичною та іншою інформацією в галузі туризму, включаючи інформацію про законодавчих і інших нормативних актах держав, що регулюють туристську діяльність, а також про досвід управління готелями та іншими засобами розміщення туристів;
- сприяють участі російських і болгарських туристських організацій у міжнародних туристських виставках, що проводяться за підтримки державних органів управління туризмом, і т.д.

Згідно з рішенням глав урядів Співдружності Незалежних Держав у вересні 1994 р. утворено Раду по туризму країн СНД. Основними актами про співробітництво держав - учасників СНД в області туризму є:

- Міжурядову угоду від 23 грудня 1993 р. «Про співробітництво в галузі туризму»;
- Рекомендаційний законодавчий акт Міжпарламентської асамблеї держав - учасників СНД від 29 жовтня 1994 р. «Про основні принципи співробітництва держав - учасників СНД в області туризму»;
- Міждержавна цільова програма від 14 лютого 1996 р. «Розвиток туристських зв'язків між державами - учасниками СНД» (концепція). Аналізуючи проведену політику співробітництва держав - учасників СНД, прийняті міжнародні правові акти в галузі туризму, А.В. Стригулина робить висновок про недоліки розвитку правової бази у туристичній сфері, відносять до них наступні:

а) положення про цілі та завдання, напрями діяльності основоположних міжнародних правових актів недостатньо конкретизовані;
б) чимало формулювань угод носять необов'язковий характер («прагнути», «сприяти» тощо);
в) відсутня одноманітно розуміється визначення деяких понять і явищ, які використовуються у сфері міжнародного туризму, або спостерігається їх не зовсім обґрунтоване застосування в прийнятих документах і угодах СНД.

Серед причин, які ускладнюють процес утворення єдиного туристського простору, автор також називає нестабільність політичної ситуації, різний рівень розвитку економік країн - учасниць СНД, невиконання інтеграційних угод та ін.⁵

Примітки

1. Див.: www.world-tourism.org/ruso/about_wto/general_info_wto_updated2006.htm#mission
2. Див.: Корнєєв С.Є, Викулова О.М. Міжнародно-правове регулювання туристської діяльності // Туризм: право і економіка. 2005. № 4. С. 24-27.
3. Чеботарьова І.А. Указ. соч. С. 8.
4. Бюлетень міжнародних договорів. 2008. № 10.
5. Див.: Стригулина О.В. Співробітництво Російської Федерації в рамках СНД з питань правового регулювання міжнародного туризму // Туризм: право і економіка. 2005. № 4. С. 31.