Володимир Сиденко, Олександр Барановський
Центр Разумкова

Проблеми власності та легалізації капіталів і доходів в Україні

17.05.2004

Починаючи з 2000 року економіка України знаходиться на стадії відновлення свого потенціалу, що підтверджується, зокрема, досить високими темпами зростання ВВП і позитивними тенденціями в інвестиційних рейтингах України. Однак, незважаючи на важливе значення цих позитивних тенденцій, немає гарантій того, що високі темпи зростання збережуться в майбутньому і забезпечать якісні зміни у всіх сферах життя суспільства. Економічне відновлення відбувається в Україні на тлі істотних викривлень в інституційних засадах економіки, структурних перекосів у галузевому та регіональному розвитку, гострих соціальних суперечностей.

Одним із головних чинників цього є недоліки процесу приватизації, внаслідок якої не була досягнута основна мета роздержавлення власності - відокремлення її від влади, політики - від підприємництва. Досить хаотичний і нерідко протиправний процес первинного накопичення приватного капіталу (власності) призвів до утворення потужних фінансово-промислових груп, тісно пов'язаних з владними структурами і значною мірою залежать від близькості до чинної влади.

Тим не менш протиправно отримана, залежна від політичної кон'юнктури власність (капітал, дохід) не має ні правових гарантій недоторканності та захисту від політично мотивованого перерозподілу, ні правової та суспільної легітимності. Внаслідок цього відносини власності в країні значною мірою деформовані, непрозорі, регулюються не ринковими механізмами і нормами закону, а неформальними домовленостями та вибірковим застосуванням чинного законодавства.

Відсутність достатніх гарантій захищеності є сьогодні однією з головних причин втечі і тінізації капіталу. Для захисту приватної власності, виведення капіталів і доходів з тіні потрібна перш всього їх легалізація, в т.ч. шляхом амністії (за винятком капіталів кримінального походження). Разом з тим заходи щодо легалізації (амністії) капіталів можуть бути результативними лише за наявності низки передумов, серед яких основні - наявність довіри підприємців і суспільства до влади.

З цієї точки зору можна стверджувати, що однією з головних тем передвиборних дискусій в Україні повинна бути не експлуатація гасел «перерозподілу власності», а механізми легалізації капіталів, запровадження конкурентних принципів на завершальному етапі приватизації, правового забезпечення недоторканності власності.

Приватизація в Україні: хід і результати

За даними Державного комітету статистики, з 1992 року форму власності в Україні змінили майже 90,5 тис. підприємств, то є був здійснений досить масштабний процес приватизації. Він стосувався перш всього промисловості, де на 1 жовтня 2003 року у державній власності залишилося лише 15% підприємств. Сьогодні недержавний сектор переважає у всіх сферах економічної діяльності. Частка приватного сектора становить середньому 60% - від 40% у виробництві електроенергії до 98-99% у хімічній і легкої промисловості.

Підсумки процесу приватизації оцінюються неоднозначно. З одного боку, виконані головні завдання масової приватизації - стимулювання прискореного розвитку недержавного сектора економіки; формування на основі найбільш активних соціальних сил класу приватних власників, зацікавлених у модернізації виробництва та ефективному використання матеріальних, трудових і фінансових ресурсів.

Поява нових приватних власників стала одним із чинників подолання глибокої системної кризи 1990-х років. За 2000-2003 рр. реальний ВВП в Україні зріс на 31,5%, обсяг продукції промисловості - на 59,0, сільського господарства - на 10,0, експорт товарів і послуг - на 79,7, доходи населення - на 120,8%; вартість основних засобів в економіці протягом 2000-2002 рр. збільшилася на 23,3%. Наявність позитивних тенденцій підтверджується поступовим підвищенням інвестиційних рейтингів країни, хоч і повільним, але просуванням її у рейтингах міжнародної конкурентоспроможності Давоського економічного форуму, а також у рейтингу людського розвитку ПРООН.

З іншого боку, відзначаються і недоліки і негативні наслідки процесу приватизації.

В результаті широкомасштабної сертифікатної (ваучерної) приватизації мільйони громадян України, всупереч сподіванням, не стали реальними власниками. Більшість із понад 19 млн. акціонерів були власниками лише номінально, оскільки, беручи участь у сертифікатному аукціоні та отримуючи витяг із протоколу про його результати, вони надалі навіть не оформляли право власності на акції.

Не досягнута одна з головних цілей приватизації - створення масового власника. Майже 7,8 млн. громадян України відмовилися від участі в сертифікатній приватизації. Більшість з тих, хто одержав акції й формально є власником, часто не має доступу ні до установчих документів, ні до достовірної інформації про те, хто є справжнім власником підприємства.

Не створено значущий прошарок малого і середнього підприємництва, який у розвинених країнах є фундаментом формування великої власності і найбільшою мірою сприяє становленню середнього класу, культури приватної власності, громадянського суспільства. Так, на початок 2003 року в Україні було зареєстровано лише 253,8 тис. малих підприємств, тобто 53 на 10 тис. населення, або на порядок нижче, ніж у країнах з розвиненою економікою (500-700 підприємств на 10 тис. населення). Частина продукції малих підприємств у загальних обсягах виробництва продукції (робіт, послуг) в Україні становить лише 7,3%, тоді як у розвинених країнах - 50-60%.

Приватизація не стала потужним джерелом надходжень до державного бюджету, а отже - фінансової підтримки соціально-економічного розвитку країни. За оцінкою першого віце-прем'єра України М.азарова, за 11 років бюджет України отримав лише 6 млрд. грн., тобто «пол-економіки країни оцінили в 1 млрд. дол.».2

Приватизація супроводжувалася численними недоліками концептуального, нормативно-правового, організаційно-методологічного, економічного, судово-виробничого, інформаційного характеру. Особливо слід відзначити: приватизація здійснювалася часто тіньовими, а нерідко і кримінальними методами. На найвищому рівні офіційно визнано, що ці процеси фактично не контролюються государством3.

Недоліки процесу приватизації в Україні органічно пов'язані з недоліками функціонування системи державного управління, з поширеною в її середовищі корупцією. У процесі здійснення тіньових операцій корупція є не просто додатковим податком бюрократії на підприємництво, а формою селекції приватного капіталу. Склався в Україні тип взаємодії бюрократії і приватного капіталу визначив і форми зростання приватного капіталу, а саме - шляхом консолідації навколо регіональних центрів влади: так утворилися тісно пов'язані з владними (політичними) структурами промислово-фінансові групи, що одержали назву олігархічних груп, регіональних кланів.

Факт значної ролі корупції в процесі приватизації теж офіційно визнаний на найвищому рівні. На Всеукраїнському нараді з проблем боротьби з організованою злочинністю і корупцією 29 січня 2004 року Президент Л.Кучма заявив, що корупція вразила всі сфери суспільного життя, особливо - такі сфери економічних відносин, як енергетика, агропромисловий комплекс, зовнішньоекономічна діяльність, банківська система, приватизація, бюджетна сфера, підприємництво. Президент зазначив, що приватизація державного майна залишається «ласим шматочком для корупції і злочинності». Тільки в 2003 році у цій сфері виявлено 3600 злочинів, державі завдано збитків на суму понад 200 млн. грн.

Придбала стійкі форми практика використання державної власності в інтересах окремих осіб або груп. Це досягається за рахунок встановлення, за сприяння держави, прямого або опосередкованого контролю за фінансовими потоками, що утворюються внаслідок використання державної власності. Між тим держава фактично не має прибутку від своєї власності. Так, за Фондом державного майна України закріплені корпоративні права на 1603 підприємства; в 2002 році дивіденди державі нарахували тільки 58 (3,6% їх кількості), сума дивідендів становила всього 230 млн. грн. - приблизно 0,1% ВВП.

Значна частка власності та капіталів, придбаних тіньовим (нелегальним або напівлегальним) способом, не можуть використовуватися повною мірою без ризику для їх власників. Причому ризики виходять як від недовірливого ставлення до них з боку потенційних партнерів, так і від штучного створення державою «гачків» (як їх назвала Ю.Мостовая), через які можна впливати на власників, на фінансові потоки їх підприємств. Тобто підтримка напівлегальних відносин «бізнес-бізнес», «держава-бізнес» йде на користь корумпованим чиновникам і значно стримує ділову активність. Така ситуація є головною причиною як низької інвестиційної привабливості України, так і обмеженого її інвестиційного присутності на зовнішніх ринках. За даними Державного комітету статистики України, станом на 1 січня 2004 року в Україну надійшло 6,658 млрд. дол. прямих іноземних інвестицій, або близько 140 дол. на душу населення (для порівняння: аналогічний показник у Чехії досягає 4000 дол., Угорщини - 2400, Польщі - 1000, Росії - 370 дол.); сукупний обсяг легальних українських інвестицій на зарубіжні ринки склав всього 163,5 млн. дол.

Сформованою практикою стало непрозоре, економічно необґрунтоване надання різних пільг окремим суб'єктам господарювання. Це не тільки призводить до втрат державного бюджету (за оцінками експертів, лише податкові пільги складуть у 2004 році понад 7 млрд. грн.), але й спотворює конкурентні відносини і служить потужним чинником впливу держави на підприємництво.

Не створено повноцінний фондовий ринок, що робить неможливим перерозподіл власності ринковими методами і, більше того, є чинником підриву стабільності фінансової системи України. За даними Державної комісії з цінних паперів та фондового ринку, на 1 січня 2004 року загальний обсяг випусків цінних паперів, зареєстрованих комісією, становив лише 109,2 млрд. грн. (20,5 млрд. дол.), з них акції - 98,1 млрд. грн. (18,4 млрд. дол.).

За даними Першої фондової торгівельної системи (ПФТС), капіталізація фондового ринку України, розрахована за середньою ціною між найкращими цінами попиту та пропозиції, у 2003 році зросла з 23,28 млрд. грн. до 25,37 млрд. (4,76 млрд. дол.). За даними міжнародного рейтингового агентства Standard&poor's, цей показник у січні 2004 року становив 3,93 млрд. дол. При цьому найбільша капіталізація в зоні Frontier, до якої, крім України, відносяться ще 19 країн, була у фондових ринків Тринідаду і Тобаго (11,45 млрд. дол.), Ямайки (9,38 млрд. дол.) і Хорватії (6,48 млрд. дол.). В лютневий (2004 р.) список 50 найбільших за показником капіталізації компаній зони Frontier агентство Standard&poor's включило ВАТ «Укртелеком» (40-е місце). Перші три місця рейтингу зайняли RBTT (Тринідад і Тобаго), Pliva (Хорватія) і Hansabank (Естонія).

Узагальнюючи наведені дані, можна стверджувати: результаті процесу приватизації в Україні не відбулося головне відділення бізнесу від влади. Бізнес, власність залишаються переважно залежними від держави, діючої влади, окремих посадових осіб. Симптом цього - високий рівень корупції, переплетіння інтересів представників владних і бізнесових структур. Наслідки - гальмування становлення цивілізованих ринкових відносин, відчутного піднесення добробуту населення, формування середнього класу та громадянського суспільства в Україні. Тому перехід української економіки на розвиток за європейською ринковою моделлю, вирішення проблем легалізації власності та капіталів значною мірою лежать у політичній площині і потребують докорінної зміни політико-економічних відносин, що склалися в Україні.

Привид переділу

Отже, приватизація в Україні дала неоднозначні результати. З одного боку, вона стимулювала приватну ініціативу і була одним з важливих чинників виходу країни з глибокої системної кризи 1990-х років. З іншого - приватизація не виправдала очікувань, у багатьох випадках її результатом не стала поява ефективного власника, а часом вона створила серйозний дисбаланс приватних і суспільних інтересів, зумовлений невиконанням інвесторами взятих на себе зобов'язань, концентрацією майна в руках олігархічних структур. Серйозною проблемою залишається недостатня легітимність створеного приватного капіталу, що формувався в умовах численних порушень чинного законодавства.

Таким чином, виникає питання про те, щоб держава, не відхиляючись від курсу на приватизацію як базового принципу економічної політики, прийняв заходи по виправленню, наскільки це можливо, істотних недоліків приватизаційного процесу та усунення їх негативних наслідків. І головне питання полягає в тому, яким має бути зміст таких коригувальних дій держави.

При цьому слід виходити з можливості двох принципово різних процесів:

- процеси ринкового перерозподілу власності як механізм нормального ринкового перерозподілу активів від менш ефективних до більш ефективних власників у процесі ринкової конкуренції;
- перерозподіл власності як організовані державою політико-економічні і правові заходи.

Перший з названих процесів відбувається там, де є нормальна ринкова конкуренція, що зумовлює селекцію суб'єктів господарювання. Він тим інтенсивніше, чим сильніше захист від тенденцій монополізації і недобросовісної конкуренції. Держава в такому перерозподілі відіграє опосередковану роль - як гарант забезпечення конкурентного середовища.

Другий процес передбачає пряме втручання держави у формування власності. При цьому конкретними методами теоретично можуть бути: націоналізація (повний перехід певного об'єкта приватної власності в державну власність), деприватизация (часткове відновлення або посилення державного контролю над приватизованими підприємствами) і реприватизація - повторна приватизація підприємств, колишні власники яких не виконали інвестиційні програми (у суті, це зміна приватного власника). Реприватизація може здійснюватися, зокрема, шляхом скасування результатів раніше проведених інвестиційних конкурсів.

Про що сьогодні в Україні йде мова? Висловлювання політиків і фахівців з цього питання свідчать про неоднозначну, а іноді і взаємовиключної трактуванні зазначених процесів і понять.

Так само неоднозначно можна зрозуміти і положення урядового законопроекту «Про повернення приватизованого майна у державну та комунальну власність», що перебуває зараз на розгляді Верховної Ради України. Аналіз змісту законопроекту дозволяє стверджувати, що в його основі закладена термінологічна плутанина, адже відновлення майнових прав держави - це націоналізація (деприватизация), але ні в якому разі не реприватизація. Реприватизація (від лат. re - повтор + privatus - приватний) - передача у приватну власність державного майна, що раніше належало приватному капіталу і було в свій час націоналізовано. Причому повернути (хоча б тимчасово) в державну власність можна тільки підприємства, приватизовані через конкурсну продаж, а не під час «паперової» приватизації, оскільки на той момент їх повернення у державну власність не був юридично передбачений.

До підстав позбавлення прав власності законопроект відносить, зокрема, її «неефективне використання» (реприватизації підлягають «неефективно працюючі підприємства»). В нормальній ринковій економіці вирішення проблеми неефективного використання власності може бути реалізоване тільки через процедури банкрутства, реструктуризації, вільного продажу. І механізм перерозподілу власності через процедури санації і банкрутства в Україні вже існує - потрібно лише задіяти цей механізм в повній мірі.

Реприватизація унаслідок неефективного використання власності» неприпустима, адже, по-перше, при цьому грубо порушувалося право приватної власності. По-друге, законодавчо невизначеним залишається саме поняття «неефективне використання власності», що створює широкі можливості для зловживань, можливо, ще більшого масштабу, ніж були допущені в процесі приватизації.

Більш того, можна сказати, що сам факт винесення на порядок денний необхідність прийняття спеціального закону про реприватизацію завдає шкоди іміджу України на світовій арені, створюючи враження нестабільність умов діяльності приватного капіталу в Україні. Отже, перерозподіл власності буде супроводжуватися зниженням інвестиційного рейтингу країни. А це, в свою чергу, означає не тільки блокування припливу іноземного капіталу в економіку України, але і значне зростання інвестиційних ризиків взагалі та, як наслідок, падіння ринкової вартості всіх активів.

При цих умовах не можна не погодитися з думкою, що реприватизація - це новий грабіж, який торкнеться кожного, перш всього бідних. Крім того, на думку експертів, є всі підстави для впевненості в тому, що реприватизація буде здійснюватися при диференційованому підході. Новий закон буде мати вибірковий характер і стане, як такої, позаекономічним інструментом перерозподілу капіталу. Легко передбачити, що масова де - і реприватизація буде такою ж, як і масова приватизація: несправедливою, непрозорою, нечесною. На ці обставини слід звернути особливу увагу, адже серед аргументів за реприватизацію висувається саме «відновлення справедливості», втім - без достатньо чіткого визначення того, що слід розуміти під цими словами.

Отже, висунення на перший план проблем реприватизації (фактично, переділу власності) є суспільно невиправданим, більше того - потенційно дуже небезпечним явищем. Воно загрожує Україні неконтрольованими процесами зіткнення приватних інтересів загальним знеціненням ринкової вартості накопиченого капіталу, що може підірвати загальні умови почався в країні економічного відновлення. При відсутності нормальної конкурентного середовища реприватизація жодним чином не призведе до появі більш ефективного власника, а буде зведена лише до банального «розграбуванню награбованого». Тобто в якості політичної мети така постановка питання абсолютно неприйнятна.

Власність в Україні: сила права і право сили

Юридично право власності в Україні гарантує Конституція України і нормує Цивільний кодекс України (ЦКУ), набрав чинності 1 січня 2004 року. Аналіз відповідних положень цих та інших нормативно-правових актів свідчить, що теоретично можна розглядати такі випадки можливих змін статусу власності, придбаної під час приватизації.

1. Якщо є обґрунтовані підстави вважати, що приватизація привела до таких катастрофічних соціально-економічних наслідків, що виникає необхідність введення в країні надзвичайного положення; при цьому примусове відчуження таких об'єктів та їх повернення державну власність (з подальшою нової приватизацією або без неї) має здійснюватися виключно на умовах повного відшкодування вартості цих об'єктів власності.
2. Якщо виникає так званий мотив суспільної необхідності (у світовій практиці такі мотиви виникають, наприклад, при будівництві суспільно необхідних об'єктів інфраструктури через територію, де розташоване майно, що перебуває у приватній власності, але ні в якому разі це не стосується «неефективності використання об'єктів» їх приватними власниками).
3. Якщо приватизація здійснена з порушенням законодавства України, чинного на момент приватизації, що може бути підставою для прийняття судового рішення про недійсність відповідного акта приватизації.

Очевидно, що перший з наведених випадків надзвичайно складно підвести під базу аргументації деприватизацію - реприватизації - націоналізації. Адже довести в нинішніх умовах України «катастрофічний вплив приватизації на розвиток економіки і соціальної сфери» практично неможливо, оскільки реальні тенденції розвитку останніх років не дають підстав для такого висновку.

Другий із наведених аргументів - мотив суспільної необхідності - виключити не можна, хоча його використання було б переважно політичним, а не цивільно-правовим актом - рішенням, зраджувати інституційні засади функціонування суспільства, наприклад, обмежуючи сферу функціонування приватної власності. Звісно, суверенне держава Україна має повне право прийняти рішення про націоналізацію того чи іншого сектору економіки, наприклад, енергорозподільчих компаній або стратегічно важливого виробництва глинозему. Але таке рішення має цивільно-правові наслідки у вигляді необхідності відшкодування націоналізованого (реквізованого) майна. А отже, конституційне вимога попереднього і повного відшкодування вартості відчужуваних об'єктів повинно бути фінансово забезпечене. Для цього у державному бюджеті (місцевих бюджетах) необхідно виділити відповідні кошти, оскільки інакше попереднє і повне відшкодування вартості відчужених у власників об'єктів неможливо.

Нарешті залишається, здавалося б, найбільш реальний мотив - порушення законодавства. Однак у цьому випадку необхідно буде довести, що набуття права приватної власності порушувала діючі на момент приватизації закони. Між тим Закон України «Про приватизацію державного майна» дозволяє ставити питання про анулювання відповідних договорів купівлі-продажу фактично тільки у випадку несплати за приватизований об'єкт або невиконання встановлених договором інвестиційних зобов'язань. Закон не передбачає такої можливості на підставі «неправильною (несправедливою) ціни, сплаченої за приватизований об'єкт, так ж, як і на підставі неналежних господарських результатів приватизуються компаній або навіть при недотриманні зобов'язань збереження протягом визначеного періоду профілю діяльності приватизованого об'єкта. А будь-які доповнення до цього переліку підстав для припинення дії актів купівлі-продажу приватизованих об'єктів ex post, у відповідності з діючими в Україні принципами права, - неприпустимі: закон не може мати зворотної сили.

Таким чином, можна прийти до висновку, що право власності в Україні є гарантованим і захищеним. Але такий висновок був би поспішним.

По-перше, у чинному законодавстві є ряд прогалин. Відсутні певні законодавчі акти, які відповідали б сучасному стану розвитку відносин власності. До головним можна віднести наступні.

На рівні громадянина - відсутність, наприклад, нового Житлового кодексу, оскільки чинний вже застарів.

На рівні підприємця - неузгодженість Цивільного та Господарського кодексів; відсутність закону, який би регулював державну реєстрацію прав власності; відсутність нової редакції Закону України «Про власність»; відсутність закону про управління об'єктами права державної власності і закону про націоналізацію.

На рівні акціонера - відсутність закону «Про акціонерні товариства», оскільки в частині, яка не суперечить Цивільному кодексу України, продовжують діяти відповідні положення законів України «Про господарські товариства» і «Про цінні папери і фондову біржу».

Крім того, існує практика прийняття законів «на користь» одного із суб'єктів ринку. Наприклад, Законом України «Про іпотечне кредитування, операції з консолідованим іпотечним боргом та іпотечні сертифікати» на користь комерційних банків встановлений максимальний розмір кредиту щодо оціночної вартості предмета іпотеки (70%). Це обмеження не тільки суперечить принципу свободи договору, закріпленому у статті 3 ЦКУ (умови кредитування повинні бути визначені за взаємною згодою банку та позичальника), але і створює значні труднощі і невиправдані обмеження системі іпотечного кредитування, що стримує розвиток ринку нерухомості та негативно впливає на розвиток системи житлового будівництва. Між тим, ніяких економічних або юридичних передумов для запровадження зазначеного обмеження не існує.

По-друге, практика правозастосування свідчить, що чинне законодавство не дозволяє відчужувати власність за рішенням суду. Враховуючи рівень залежності судів від органів виконавчої влади та рівень корумпованості судової системи, можливо прийняття упереджених судових рішень в інтересах окремих суб'єктів.

По-третє, як зазначалося вище, значна частина власності придбана (або використовується, контролюється) з порушенням чинного законодавства, на основі неформальних угод між власниками та представниками влади, тому, крім того, що прибутки від неї йдуть у тінь, така власність не захищається і не може бути захищена правовими засобами.

Тіньові капітали і доходи

Україна не єдина країна в світі, що стикається з проблемами тіньових капіталів і доходів. За оцінками ОЕСР, тінізація економіки у світі за останні п'ять років зростала на 6,2% в рік, тоді як загальне економічне зростання становило у середньому 3,5%. Сьогодні FATF оцінює реальні обсяги тіньової економіки у високорозвинених країнах на рівні 17% ВВП, у країнах, що розвиваються - 40% ВВП, у країнах з перехідною економікою - понад 20% ВВП. Настільки ж глобальної, періодично загострюється проблемою є втеча капіталів (capital flight) за кордон.

За висновками зарубіжних експертів, Україна відноситься до країн з найбільш тінізованою економікою. Рівень її тінізації, за їх розрахунками, становить близько 50%. Для порівняння: серед країн колишнього СРСР найвищий рівень тінізації був у Грузії - 63% ВВП і Азербайджані - 59%, в Росії - 41%. За оцінкою Державного комітету статистики України, рівень тіньової діяльності, врахованої у складі ВВП України становить близько 20%. Вітчизняні фахівці оцінюють рівень тіньової економіки в Україні в діапазоні 40-50% ВВП. В останньому за часом Посланні Президента України парламенту (березень 2004 р.) стверджується, що «рівень тіньового сектора економіки до загального ВВП зріс з 23% у 1992 р. до свого максимуму 40% у 1997 р.» За оцінками глави держави, «починаючи з 1997-1998 рр., масштаби тіньової економіки дещо знизилися. Зараз вони становлять 35%».

Загалом, за будь-якими даними, обсяг тіньового сектора економіки України перевищує критичний - таким вважають рівень в 25-30% від ВВП; «нормальний» рівень - 10-15%. Причому до цього сектора відносяться, як правило, заборонені (нелегальні) види діяльності. Особливістю тіньового сектора економіки України є те, що він охоплює і легальні види діяльності, доходи від яких виводяться з-під оподаткування, а виникають, наприклад, за рахунок приписок, оплати зайвих обсягів робіт, завищення вартості використаних матеріалів та їх кількості, привласнення бюджетних коштів, державного і колективного майна, внаслідок прихованої зайнятості.

Головними причинами тінізації економіки в 1990-х роках були: загальна економічна криза; відсутність або недосконалість правового регулювання питань зміни форм власності (приватизації) і господарської діяльності в нових умовах становлення ринкової економіки; відсутність розвинутої ринкової інфраструктури (зокрема ринку цінних паперів); відсутність належного рівня довіри підприємців до держави, банківським та іншим фінансовим інститутам (трасти, страхові компанії тощо); високе податкове тиск у поєднанні з мінливістю податкового законодавства; значний рівень криміналізації процесу становлення нових відносин власності та корупції органів державної влади.

Примітно, що оцінки експертів фактично збігаються з громадською думкою про причини, за якими в 1990-х роках значна частина капіталів було переведено у тіньовий сектор економіки та/або вивезена за кордон. Слід звернути увагу на те, що 68,7% опитаних відзначили, що і зараз не можна вести бізнес, не порушуючи законів, в той час як всього 13,2% дотримуються протилежної думки.

В результаті дії названих факторів, на різними експертними оцінками, за останні десять років з України вивезено від 20 до 50 млрд. дол., які в більшості своїй осіли в офшорних зонах. Ось вам і реєстрація офшорних компаній. В той же час в останні роки в Україні значна частка грошей знаходиться поза банківського контролю, що створює передумови для їх тінізації. Зокрема, на початок 2004 року у позабанківської обороті перебувало понад 33 млрд. грн., або 34,8% усієї грошової маси (для порівняння: у розвинених країнах частка грошової готівки в обігу становить 5-10%). За окремими експертними оцінками, щорічно в тіні виплачується понад 25 млрд. грн.

Таким чином, сьогодні, з одного боку, тіньовому секторі економіки України, а з іншого - за межами України перебувають значні капітали і доходи, які в принципі здатні суттєво наростити рівень легальної капіталізації економіки України, а отже, стати фінансовим забезпеченням подальших якісних змін в економіці країни, її структурі та в забезпеченні стабільних темпів зростання на тривалу перспективу. Звідси випливає важливе завдання - максимально залучити капітали і доходи некримінального походження у легальний сектор економіки.

Легалізація і амністія: «за» і «проти»

Зрозуміло, рішення цієї задачі вимагає комплексних заходів, спрямованих на запобігання догляду капіталів і доходів в тінь та/або втечі за межі країни, а також на створення умов для їх повернення в легальний (офіційний) сектор економіки. При цьому не можна покладатися виключно на адміністративні заходи, які, як доводить практика багатьох країн світу, у цьому випадку малоефективні; тільки забезпечення політичної, економічної, фінансової, нормативно-правової стабільності, інвестиційної привабливості країни може кардинально вплинути на рішення цієї задачі.

Слід також особливо наголосити, що завдання залучення в офіційний сектор економіки тіньових доходів і капіталів ні в якому разі не повинна означати створення можливостей для легалізації кримінальних капіталів і доходів, отриманих від заборонених законом видів діяльності. Останнє суперечило б зобов'язанням країни щодо боротьби з «відмиванням» «брудних» грошей, прийнятим у відповідності зі стандартами FATF.

У зазначеному комплексі можливих заходів пропонується і здійснення одноразової легалізації - економічної (податкової, фінансової) амністії капіталів і доходів. До такої мірою вдавалися до різних країнах світу - втім, з різним ступенем успіху.

Прихильники амністії аргументують доцільність її здійснення тим, що вона дозволить легалізувати капітали, повернути їх в країну, стимулювати амністованих бізнесменів працювати з повним додержанням податкового, валютного, кримінального законодавства.

Її противники вважають, що, по-перше, не можна амністувати капітали, нажиті злочинним шляхом, оскільки держава, йдучи на такий крок, визнає своє безсилля у боротьбі з тіньовою економікою правовими засобами, а по-друге, амністія буде кроком очевидно несправедливим відношенню до законослухняним громадянам.

Нарешті, на думку скептиків, вивезені раніше капітали і так без будь-яких амністії мають можливість повертатися в країну під виглядом іноземних інвестицій, здійснюваних, як правило, офшорними компаніями. Причому повернення їх подібним чином вважається більш доцільним, оскільки такі інвестиції отримують гарантії згідно чинним законодавством і міжнародними угодами про уникнення подвійного оподаткування та захист інвестицій.

У цьому контексті амністія може давати значно кращий ефект у країнах з усталеним законодавством, до яких Україна поки не ставиться: і сьогодні залишається чимало щодо «легальних» схем ухилення від оподаткування та високий рівень корупції, які серйозно знижують імперативність здійснення в Україні амністії капіталу.

Крім того, успіх амністію капіталів в значною мірою залежить від суспільної підтримки такого кроку влади. Саме тому о. пасхавер вважає, що Україні необхідна не легалізація, а легітимація капіталу, тобто його суспільне виправдання з позиції базових суспільних інтересів.

Виходячи з міжнародного досвіду, економісти під амністією розуміють сукупність адміністративних та економічних заходів держави, спрямованих на повну або часткову легалізацію фінансових ресурсів тіньового ринку та господарських процесів, що раніше вважалися незаконними, а також помилування осіб, які вчинили правопорушення з метою зменшення бази оподаткування або відмови від сплати податків.

Разом з тим слід розрізняти повну і часткову легалізацію тіньових капіталів та враховувати потенційні наслідки їх здійснення.

Повна легалізація тіньових капіталів має дуже серйозний недолік: світове співтовариство і громадська думка не схвалюють «помилування» капіталів, отриманих у сферах наркобізнесу, проституції, від торгівлі зброєю і нелегальної трансплантації людських органів. Тому, щоб не викликати негативний громадський резонанс, потрібно здійснювати часткову легалізацію. Проте завдання відділення в ході амністії капіталів «сірих» від капіталів «кримінальних» надзвичайно складна, якщо взагалі можлива. Більш того, на думку окремих експертів, вибіркова амністія (амністія з перевіркою походження коштів) неприйнятна, оскільки буде породжувати серйозні корупційні проблеми. Тому правильним рішенням було б усунути чиновника з схеми легалізації коштів.

Якщо так, то яким чином?

Сьогодні в Україні дискутуються різні пропозиції щодо легалізації капіталів і доходів.

Зокрема для залучення в економічний оборот доларів, що зберігаються в «панчохах», деякі експерти пропонують так звану систему пилососа, що передбачає, по-перше, дозвіл оплачувати цінні покупки доларами, не декларуючи їх походження; по-друге, відкриття всім громадянам валютних рахунків і дозвіл вивозити тільки зняту з них валюту (за банківською довідкою). Валюту з «панчохи» можна продати за допомогою обмінних пунктів, а придбання валюти в них пропонується заборонити. Це і є, по думку прихильників запропонованої моделі, «системою пилососа»: валюта «відсмоктується», інкасується - і починає працювати на економіку.

Для припинення втечі капіталу пропонується, зокрема, створити систему гарантій на банківські вклади за типом існуючі в розвинених країнах світу. Це стимулювало б вкладення в вітчизняну банківську систему замість вивезення коштів за кордон.

Серед шляхів легалізації «сірого» капіталу пропонується також відкриття на території країни великих закордонних філій банків з визнаною репутацією. Існують також пропозиції про створення за кордоном, за підтримки транснаціональних фінансових структур і країн «великої сімки», цільового гарантійного фонду під умовною назвою «Інвестиції в Україну», участь в якому було б анонімним для іноземних суб'єктів. Відповідальність за «колір» залучених таким чином грошей покладається на західні банки, які в будь-якому випадку повинні перевіряти їх походження.

На думку російських експертів, буде амністія реальною лише на умовах, прийнятних для самих власників капіталу. В умовах, коли ввезення засобів в країну практично ніяк не ускладнений, амністія, що загрожує власникам навіть мінімальним дискомфортом, на практиці не відбудеться. Так, пропонована урядом РФ схема «сплати 13% і можеш ввозити скільки хочеш» - насправді вже давно працює без якої-небудь амністії.

Міжнародний досвід доводить, що для ефективного здійснення економічної амністії необхідно виконання, за принаймні наступних умов:

- одноразове проведення амністії;
- неконфіскаційний характер амністії;
- достатні гарантії звільнення від відповідальність за задекларовані об'єкти;
- гарантії конфіденційності інформації;
- широка роз'яснювальна робота;
- поєднання амністії з більш жорсткими умовами відповідальності у разі подальшого приховування доходів, що передбачає наявність законодавчих механізмів та організаційних, науково-методичних, фінансових, матеріальних, кадрових та інших ресурсів для того, щоб розпочати активний пошук прихованих капіталів і кримінальне переслідування осіб, винних в ухиленні від сплати податків і не побажали скористатися можливостями амністії.

Для значущою амністії знадобляться, швидше за все, не тільки умови ввезення капіталу «без питань», але і безстрокові законодавчих гарантії відсутності «питань» в майбутньому.

Амністія як засіб залучення інвестицій без посилення гарантій власності й поліпшення економічного клімату може залишитися черговою кампанією кшталт «дебюрократизації» або «боротьби з ліцензуванням», мало вплинули на реальні умови господарювання. Як відомо, згідно з т.зв. піраміді Маслоу, пріоритети індивіда влаштовані так, що без забезпечення гарантій безпеки інші мотиви - такі, як отримання порівняно більш високого прибутку, - будуть ігноруватися.

Наміри та передумови

У 1996 році була прийнята урядова програма, яка проголошувала головною метою реанімації інвестиційного процесу та вперше передбачала здійснення амністії репатрійованих капіталів, зокрема планувалося «законодавчо визначити умови податкової та валютної амністії за добровільне декларування прихованих від оподаткування доходів та повернення в Україну валютних цінностей з-за кордону».

Протягом 1999-2003 рр. на розгляд Верховної Ради України було подано 12 проектів законів, спрямованих на вирішення цієї проблеми, але жоден з них не був прийнятий. 19 березня 2004 року у Верховну Раду надійшов законопроект «Про легалізацію доходів фізичних осіб, з яких не сплачені податки (обов'язкові платежі) у бюджети і державні цільові фонди», внесений Президентом України як невідкладний.

Варто відзначити, що, незалежно від якості законопроектів (закону, якщо один із проектів буде прийнятий), його реалізація буде неможливою або малорезультативною при відсутності певних передумов. Сформулювати ці передумови можна, аналізуючи дискусії навколо проблем амністії капіталів і доходів в Україні. Серед головних називають, як правило, наступні:

- наявність політичної волі у вирішенні цієї проблеми;
- наявність чіткої та зрозумілої державної стратегії розвитку бізнесу в Україні;
- проголошення відмови від перегляду результатів приватизації, оскільки за легалізацією грошей коштує значно більш важлива проблема - необхідність легітимації власника в Україні;
- вироблення життєздатної концепції підходу до вирішення згаданої проблеми і чітке роз'яснення її положень суспільству;
- прийняття відповідного закону, який би гарантував власникам капіталу їх особисту безпеку, безпеку і пільги для легалізованого капіталу і доходів, і розробка чіткого механізму його реалізації. При цьому статус закону повинен бути максимально високим (наприклад, конституційним), а для посилення механізмів його реалізації доцільно залучити, хоча б на першій стадії, третю сторону, наприклад, першокласні зарубіжні банки;
- забезпечення можливості для власників, при їх бажання вкладати кошти в будь-який сегмент вітчизняної економіки або державні цінні папери, номіновані в іноземній валюті;
- відмова від апріорі обвинувального ухилу в щодо власників капіталу;
- знищення декларацій про доходи за роки, попередні амністії;
- недискримінаційний підхід до податкового адміністрування;
- лібералізація валютного і експортного контролю;
- гарантування використання легалізованих капіталів у реальному секторі вітчизняної економіки. Капітали, легалізовані (амністовані) та/або повернені з-за кордону, повинні мати реальну можливість працювати в Україні.

Важливими передумовами мають бути й певні загальні економічні та соціальні процеси, перш за все: підвищення ефективності державного управління, зокрема використання бюджетних коштів, поліпшення судової практики, підвищення стійкості вітчизняної банківської системи, зниження рівнів корупції і злочинності, нарешті, формування реальної зацікавленості вітчизняних бізнесменів повернення капіталів з сфери тіньової економіки та з-за кордону, а також їх довіри до дій влади.

При відсутності будь-якої із важливих передумов, а особливо - довіри, кампанія з проведення економічної амністії може закінчитися безрезультатно. Як це відбулося в 1993 році, коли перед введенням процедури декларування валютних коштів суб'єктам економічної діяльності було запропоновано «безкарно» заявити про свої заощадження за кордоном. Однак таким пропозицією ніхто не скористався тим самим власники вивезених капіталів висловили недовіру намірам влади.

Відбудеться легітимація легалізації?

Якщо легітимацію розуміти як суспільне визнання, то можна зазначити, що в українському суспільстві, при всій неоднозначність ставлення до результатів приватизації, прихильники ідеї амністії тіньових капіталів переважають.

Дослідження, проведені соціологічною службою Центру Разумкова, свідчать, що необхідною легалізацію тіньових капіталів в Україні вважають майже дві третини (61,4%) громадян і всього 15,9% дотримуються протилежної думки. Майже чверть респондентів не визначилися зі своїм ставленням до цієї проблеми.

Більшість (57,6%) громадян упевнені в тому, що необхідно створювати умови, при яких капітали, вивезені за кордон, могли б бути легально повернуті в Україну і вкладені в розвиток українських підприємств. Протилежної думки дотримуються 23,4% опитаних.

Майже половина (45,9%) громадян вважають, що потрібно пробачити колишні порушення законів тим підприємцям, які готові вивести свої капітали «з тіні» і/або повернути їх з-за кордону і вкласти в економіку України. Лише третина (33,8%) опитаних вважають, що всіх підприємців, які в свій час працювали в «тіньовому секторі», порушували закони, вивозили капітали за кордон, необхідно судити за чинним законодавством.

При цьому значна частина опитаних вважає, що для легалізації тіньових капіталів необхідно насамперед прийняти відповідні закони і сформувати сприятливий інвестиційний клімат (див. таблицю).

Отже, за умови здійснення легалізації (амністії) тіньових капіталів і доходів можна розраховувати на розуміння і підтримку такого кроку влади з боку громадськості України.

Висновки

Незважаючи на численні недоліки процесів приватизації, в Україні не повинна відбутися тотальна або великомасштабна ревізія підсумків приватизації з новим перерозподілом власності.

Перегляд результатів приватизації може відбуватися лише в окремих випадках, передбачених чинним законодавством, тобто у разі порушення умов придбання власності через приватизацію і очевидного невиконання новими власниками умов угод купівлі-продажу об'єктів - виключно в судовому порядку. Для цього недоцільно приймати нові законодавчі акти про реприватизацію або деприватизацію, сам факт прийняття яких міг би значно підірвати довіру до уряду України з боку українських підприємців, а також довіру до Україні в цілому з боку зарубіжних бізнесменів.

Україні сьогодні потрібні не перерозподіл власності, а нормальні ринкові умови її захисту і функціонування. В зокрема - перерозподіл власності від неефективно господарюючих суб'єктів до ефективних, яке здійснювалося б не через політичні кампанії або навіть юридичні процедури, а шляхом забезпечення нормальної ринкової конкуренції. Саме посилення механізмів конкуренції на ринку України є головним напрямком ліквідації негативних наслідків недосконалості процесу приватизації.

У той же час для посилення позитивних ефектів від приватизації та запобігання виникнення негативних проявів при зміні форм власності необхідно, зокрема:

- прийняти закон України «Про акціонерні товариства», де чітко визначити поняття «закрите акціонерне товариство» правила торгівлі його акціями; запровадити ефективні механізми дотримання інтересів акціонерів, врегулювати взаємовідносини між дрібними власниками і керуючими власністю;
- запровадити процедуру приватизації, відповідно до якої на першому етапі потенційний покупець оплачує існуючі борги підприємства, за що отримує певну частку (можливо, неконтрольний пакет) пропонованого пакета акцій; на другому - збільшуючи статутний капітал нового підприємства, викуповує інші акції;
- створити правовий механізм, який зробить неможливим використання правоохоронних структур у боротьбі за перерозподіл власності;
- забезпечити якісно більш високі стандарти прозорості діяльності акціонерних товариств;
- запровадити ефективні механізми стимулювання топ-менеджерів компаній до підвищення ефективності діяльності, в т.ч. через зростання винагороди за працю та розміру дивідендів на частку власності, можливість збільшення своєї частки шляхом придбання опціонів на акції, тобто права протягом певного періоду купити ці акції за заздалегідь встановленою ціни - в залежності від показників зростання компанії;
- створити так званий емісійний фонд: державному бюджеті та місцевих бюджетах передбачати кошти на викуп додатково емітованих акцій на підприємствах з державною часткою майна - з метою недопущення розмивання контрольного пакету акцій держави або місцевих органів влади.

Україна повинна вирішити, нарешті, питання про залучення в легальний (офіційний) обіг тіньових капіталів і доходів, не мають кримінального походження. Це потребує прийняття комплексу заходів, спрямованих на радикальне поліпшення підприємницького та інвестиційного клімату в країні, зміцнення довіри до влади. Важливим напрямком дій повинно стати забезпечення легітимації приватного капіталу в очах суспільства. Можливим напрямком у цьому комплексі заходів може, при певних умовах, стати і легалізація (амністія) тіньових капіталів і доходів.

Існує кілька варіантів проектів законів, спрямованих на здійснення такої легалізації (амністії), але жоден з них не позбавлений суттєвих недоліків. Головний недолік - те, що ці проекти не містять або майже не містять належних стимулів заохочення до легалізації (амністії), а також правових гарантій.

Слід мати на увазі і те, що проблема легалізації (амністії) тіньових капіталів і доходів породжує цілий ряд протиріч, які важко подолати, - суперечностей між необхідністю повної анонімності джерел походження тіньових капіталів і доходів, з одного боку, і необхідністю не допускати легалізації кримінального капіталу (що вимагає чіткого знання джерел його походження), а також забезпечення можливості правового переслідування тих, хто ухиляється від легалізації, - з інший.

В умовах пануючого в суспільстві недовіри до влада навіть 10-відсоткова ставка податку (мита) на легалізовані кошти багатьом може здатися занадто великий і блокувати формальний процес легалізації. Повне ж звільнення від необхідності сплачувати податки було б очевидним актом соціальної несправедливості по відношенню до тих, хто податки платить.

Для багатьох в Україні, де великий бізнес представлений особами, які займають важливі державні посади, легалізувати тіньові капітали і доходи означало б розписатися в тому, що вони є корупціонерами. Тому вони не зацікавлені в здійсненні такої легалізації (амністії).

Не можна відкидати і політичний аспект проблеми перегляду результатів приватизації та легалізації власності та капіталів. Дамоклів меч потенційного політично мотивованого перерозподілу власності викликає істотну нестабільність у суспільстві. Це заважає поступального соціально-економічного розвитку країни. Не маючи чітких гарантій власності в довгостроковому періоді, їх власники намагаються (і будуть намагатися) одержувати короткострокові вигоди. А це обумовлює несплату податків (оскільки переваги законослухняного легального поведінки проявляються тільки у далекій перспективі) і «висмоктування» ресурсів з підконтрольних підприємств. Все це повною мірою стосується і інвестиційної діяльності: власники вкладають капітал переважно в короткострокові надефективні проекти, що неминуче стримує можливості реструктуризації підприємств і обмежує потенціал економічного зростання.

Небезпека остроконфликтных форм перерозподілу власності стає тим гостріше, чим більшою мірою великі фінансово-промислові групи, які отримали режим найбільшого сприяння, об'єднуючись з представниками вищого державного керівництва, блокують механізм природної ринкової конкуренції.

Виходячи з наведених міркувань, здійснення сьогодні широкомасштабної легалізації (амністії) тіньових капіталів і доходів уявляється хоч і необхідним, але досить проблематичним.

Українські капітали за кордоном в більшості своєму вже легалізовані у вигляді нерухомого і рухомого майна, вкладень в капітал підприємств, акції та інші цінні папери: значну їх частину повернути неможливо чи майже неможливо. Крім того, у власників капіталу є в розпорядженні численні механізми повернення захованих в тінь і вивезених за кордон капіталів і без проходження процедури формальної легалізації. Вони можуть активно використовувати такі механізми лише в разі впевненості в довгострокових сприятливі тенденції розвитку політичної ситуації та підприємницької середовища в Україні.