Шупік Б.В.
Науково-виробничий журнал "Держава та регіони".
Серія: Державне управління. - 2009. - №2. - С.130-135.

Поняття й ефективні методи державного регулювання міжнародного туризму в Україні

Анотація. Проаналізовано зміст поняття “державне регулювання” та уточнено поняття “державне регулювання міжнародного туризму”; розглянуто методи впливу держави на розвиток туризму й визначено ефективні методи та інструменти державного регулювання туризму.

Ключові слова: державне управління, міжнародний туризм, методи регулювання, економіка, в’їзний туризм, державне регулювання.

І. Вступ. Посилення регуляторної ролі держави дало змогу створити те, що сьогодні прийнято називати економіками добробуту, вирішити, здавалося б, нерозв’язні суперечності між працею й капіталом, монополією та конкуренцією, вільною торгівлею й розвитком внутрішнього виробництва на прийнятному рівні зайнятості [1, с. 5].

Історичний досвід світової економіки підтверджує, що держава тією чи іншою мірою була вимушена втручатися в економічні процеси на окремих етапах розвитку товарного виробництва, тобто в усіх економічних системах держава регулює економіку. Спочатку таке втручання було зумовлене самим існуванням держави та необхідністю вилучення значної частини суспільного продукту для покриття загальнодержавних витрат, пов’язаних з утриманням апарату чиновників державної влади, армії, поліції тощо. Таке вилучення та перерозподіл вимагали від держави створення відповідного законодавства, яке охороняло б державні інтереси й визначало б обов’язки всіх членів суспільства стосовно держави.

Державне регулювання економіки в умовах ринкового господарства являє собою систему типових заходів законодавчого, виконавчого й контрольного характеру, які здійснюють правомочні державні установи та суспільні організації з метою стабілізації й адаптації існуючої соціально-економічної системи до умов, що змінилися [2, с. 3].

II. Постановка завдання:

- уточнити поняття “державне регулювання міжнародного туризму”;
- визначити ефективні методи розвитку міжнародного туризму в Україні.

III. Результати. Питанням розвитку міжнародного туризму присвячені праці В.А. Квартальнова, А.Ю. Александрової, Е.Н. Ільїної та ін. Проблеми формування державної туристичної політики проаналізовані в працях А.П. Дуровича, М.І. Кабушкіна, В.І. Цибуха.

Роль державного управління, необхідність створення механізмів державного регулювання, застосування ефективних інструментів державної політики в різних сферах життєдіяльності досліджуються в працях Л.І. Дідківської, В.М. Князєва, А.В. Мерзляк, Д.М. Стеченко, С.М. Чистова та ін.

Найбільш глибоко обґрунтував необхідність державного впливу на економіку англійський економіст Дж. М. Кейнс. У 1936 р. він опублікував працю “Загальна теорія зайнятості, процента і грошей”, де чітко окреслив коло специфічних макроекономічних проблем, запропонував принципи методології та методики їхнього аналізу, сформулював завдання економічної політики держави.

А.М. Стельмащук дає таке визначення державного управління економікою: це організуючий і регуляторний вплив держави на економічну діяльність суб’єктів ринку з метою її впорядкування та підвищення результативності. Вчений називає регулювання економіки однією з функцій управління економікою [2, с. 26].

Такої самої думки дотримується і С.М. Чистов, даючи визначення державному управлінню й наголошуючи, що основними функціями управління є: організація, планування, регулювання, кадрове забезпечення, контроль.

Управління будь-яким процесом починається з того, що цей процес виокремлюють як певний об’єкт. Для впливу на нього з метою реалізації потрібних цілей створюється відповідна організація, яка здійснює планування заходів, спрямованих на досягнення цілей. Коли створено організацію та визначено плани її діяльності, встановлюються правила поведінки кожного члена організації в межах планових заходів; підбирається персонал, здатний здійснити намічене; виникає динаміка управління, яка потребує постійного контролю.

Отже, регулювання є однією з функцій управління. Однак у наведеному ланцюзі є кілька слабких місць. По-перше, створення спеціальних організацій (державних органів) для управління соціально-економічними процесами негативно впливає на державні фінанси. По-друге, за змішаної економіки вплив на соціально-економічні процеси здійснюється, як правило, за допомогою непрямих (опосередкованих) методів.

Державне регулювання економіки (ДРЕ) можна розглядати в теоретичному й практичному аспектах. У теоретичному аспекті державне регулювання економіки - це система знань про сутність, закономірності дії та правила застосування типових методів і засобів впливу держави на хід соціально-економічного розвитку, спрямованих на досягнення цілей державної економічної політики. У практичному аспекті ДРЕ - це сфера діяльності держави для цілеспрямованого впливу на поведінку учасників ринкових відносин з метою забезпечення пріоритетів державної економічної політики [3, с. 15].

Державне регулювання економіки в умовах ринкового господарства являє собою систему типових заходів законодавчого, виконавчого та контрольного характеру, здійснюваних правомочними державними установами й суспільними організаціями з метою стабілізації та пристосування існуючої соціально-економічної системи до умов, що змінилися.

Державне регулювання економіки - це діяльність держави щодо створення правових, економічних і соціальних передумов, необхідних для функціонування економічного механізму згідно із цілями й пріоритетами державної економічної політики. Раціональне державне регулювання економіки не протистоїть механізму її ринкового регулювання й не підміняє його, а свідомо використовує його регуляторний потенціал, надає ринковим регуляторам цілеспрямованого характеру. У кінцевому підсумку це сприяє досягненню поставлених державою цілей і пріоритетів з меншими економічними та соціальними витратами.

Державне регулювання економіки - це, перш за все, суб’єктивна форма її регулювання, тому його ефективність зумовлена тим, якою мірою держава в процесі виконання своїх регуляторних функцій враховує об’єктивні економічні закони, передусім закони ринку, згідно з якими функціонує ринковий механізм. За словами А.М. Стельмащука, у цьому розумінні закони ринкового механізму створюють об’єктивну межу для втручання держави в економіку. Іншими словами, ринковий механізм - це сфера державного невтручання. Більше того, держава має сприяти розвитку ринкового механізму, усувати штучні перешкоди, які можуть створювати для нього монопольні підприємства. Вона може втручатися в ринковий механізм тільки в одному випадку, коли цей механізм ще не досягнув необхідного потенціалу й тому не здатний виконувати свою позитивну роль в економіці. Визначення межі такого втручання - актуальна проблема державних органів [2, с. 27].

З’ясування ролі держави в економіці є предметом багатьох економічних наук. В економічній літературі використовуються різні терміни: “державне втручання в економіку”, “державна економічна політика”, “державне управління економікою” та ін.

На відміну від А.М. Стельмащука, С.М. Чистов не погоджується з використанням терміна “втручання” при розгляді поняття “державне регулювання економіки” й наголошує, що найменше відповідає сутності явища такий поширений термін, як “державне втручання в економіку”. Він породжує уявлення про насильницьке втручання, навіть з добрими намірами, однієї самостійної системи (держави) в іншу, як хірургічне втручання в організм людини. Насправді держава є не зовнішньою системою щодо економіки, а її складовою [3, с. 13].

Діяльність держави в соціальній сфері має ряд цілей, значення яких змінюється залежно від рівня соціально-економічного розвитку країни. Всі ці цілі, у свою чергу, розпадаються на дві основні групи: переважно політичні й переважно економічні. До першої групи належить підтримка соціальної стабільності на основі недопущення занадто великого розриву в доходах і рівні життя різних верств населення. До другої групи входять: зростання людського капіталу, підвищення якості робочої сили; стимулювання розвитку внутрішнього ринку й інвестицій шляхом збільшення доходів населення; вплив на хід тих або інших структурних процесів (як демографічних, так і економічних).

У цілому ж основні напрями зміни ролі держави в економіці в останній третині XX ст. можна позначити таким чином:

- впровадження конкурентних механізмів у традиційних секторах державної опіки (соціальна сфера, галузі інфраструктури);
- підвищення гнучкості структури управління шляхом стимулювання участі в ухваленні рішення всіх зацікавлених сторін (державних міністерств і відомств, міжвідомчих органів, громадських організацій, бізнесу) при збереженні за державою обов’язку встановлення загальних правил гри;
- підвищення адресності державних послуг на підставі виділення пріоритетних сфер впливу (груп населення; галузей, секторів, сегментів ринку) [1, с. 13].

Державне регулювання економіки - це система заходів для здійснення підтримувальної, компенсаційної та регуляторної діяльності держави, спрямованої на створення нормальних умов ефективного функціонування ринку та вирішення складних соціально-економічних проблем розвитку національної економіки й усього суспільства.

Об’єкти державного регулювання економіки - сфери, галузі, регіони, а також явища, ситуації та умови соціально-економічного життя країни, де виникли або можуть виникати проблеми, які не вирішуються автоматично або невідкладно, як того вимагають умови нормального функціонування економіки й підтримання соціальної стабільності. Однією з таких сфер є туризм [4, с. 15].

Водночас необхідно підкреслити, що в Законі України “Про внесення змін до Закону України “Про туризм” відсутнє визначення поняття державного регулювання у сфері туризму. Такого визначення немає також і в інших нормативно-правових актах, які регулюють відносини у сфері туризму. На сьогодні це поняття не розглянуто в науковій літературі.

Щоб уточнити поняття “державне регулювання міжнародного туризму”, необхідно проаналізувати організаційні форми туризму й визначити складові міжнародного туризму. Виділяють дві організаційні форми туризму:

- в’їзний туризм - подорожі в межах України осіб, які постійно не проживають на її території;
- виїзний туризм - подорожі громадян України та осіб, які постійно проживають на території України, до іншої країни;
- внутрішній - подорожі в межах території України громадян України та осіб, які постійно мешкають на її території [5].

Отже, міжнародний туризм буває в’їзним і виїзним. Звичайно, країни зацікавлені в розвитку в’їзного туризму, тому що це дає змогу залучити в країну валютні ресурси, стимулює економічну активність [6, с. 7].

Відповідно до теорії попиту, міжнародна спеціалізація країни значною мірою залежить від внутрішнього попиту. Виявляючи попит на внутрішньому ринку, країна розробляє новий продукт і потім звертається до подібних ринків. Справді, високий рівень попиту на внутрішній туризм створює сприятливі умови для розвитку міжнародного туризму. Завдяки цьому створюються додаткові місця розміщення й транспортний зв’язок, розвиваються природні й історико-культурні центри туризму. Тому країни, які можуть управляти більшим внутрішнім попитом, готові задовольняти й міжнародний попит. Останнє пояснює не тільки причини міжнародного туризму, а і його інтенсивність. Обсяг міжнародних обмінів повинен бути більшим між країнами, які мають високий рівень внутрішнього туризму й однакову структуру [7, с. 10].

Таким чином, поєднавши тлумачення поняття “державне регулювання” і “міжнародний туризм”, можна дійти висновку, що державне регулювання міжнародного туризму - це організуючий і регуляторний цілеспрямований вплив держави на подорожі в межах країни осіб, що постійно не мешкають на її території, а також на осіб, які подорожують за кордон з території свого постійного місця проживання з метою розвитку туристичної галузі й позитивного її впливу на економіку країни.

Державне регулювання міжнародного туризму не можна розглядати окремо від державного регулювання внутрішнього туризму, адже саме сукупність цих організаційних форм утворює туристичну сферу країни. Внутрішній туризм може слугувати фундаментом для розвитку міжнародного туризму, адже саме задоволення попиту всередині країни приведе до розвитку інфраструктури, що, у свою чергу, зробить Україну більш привабливою для іноземних туристів. При державному регулюванні міжнародного туризму кожна держава зацікавлена привабити якомога більше зарубіжних туристів до своєї країни й водночас заохотити власних громадян відпочивати в межах держави, тому першочергове місце в регулюванні міжнародного туризму відводиться саме в’їзному туризму.

Стратегічні орієнтири й конкретні умови соціально-економічного розвитку, пов’язані зі змінами кон’юнктури на ринку, зумовлюють використання цілого арсеналу методів ДРЕ. Методи державного регулювання економіки - це способи впливу держави на сферу підприємництва, інфраструктуру ринку, некомерційний сектор економіки з метою створення умов їхнього ефективного функціонування відповідно до напрямів державної економічної політики. Кожен метод ґрунтується на використанні сукупності інструментів (регуляторів, важелів).

Методи ДРЕ класифікуються за двома ознаками: за формами впливу та засобами впливу. За формами впливу методи ДРЕ поділяють на дві групи: методи прямого та непрямого впливу. Залежно від засобів впливу виділяють правові, адміністративні, економічні та пропагандистські методи.

Методи прямого впливу безпосередньо діють на функціонування суб’єктів ринку. Такий вплив здійснюється за допомогою інструментів адміністративно-правового характеру, які регламентують діяльність суб’єктів господарювання, та економічних інструментів прямого впливу. Останні спрямовано на регулювання темпів зростання та структури економіки, обсягів виробничого й невиробничого споживання, масштабів діяльності суспільного сектора економіки тощо. Основними інструментами прямого державного регулювання є: нормативно-правові акти, макроекономічні плани та цільові комплексні програми, державні замовлення, централізовано встановлені ціни, нормативи, ліцензії, квоти, державні бюджетні витрати, ліміти тощо.

Методи непрямого регулювання - це методи, які регламентують поведінку суб’єктів ринку не прямо, а опосередковано, через створення певного економічного середовища, яке змушує їх діяти в потрібному державі напрямі. Опосередковане регулювання - це вплив на економічні інтереси. Держава втілює в життя свої рішення на підставі мотивації. У цьому контексті мотивація - це процес спонукання суб’єктів ринку до діяльності в напрямі державних пріоритетів. До методів непрямого регулювання належать інструменти фіскальної, бюджетної, грошово-кредитної, інвестиційної, амортизаційної, інноваційної та інших напрямів економічної політики, а також методи морального переконування.

Застосування економічних методів ДРЕ дає змогу створювати економічні умови, які спонукають суб’єктів ринку діяти в необхідному для суспільства напрямі, вирішувати ті чи інші завдання згідно із загальнодержавними та приватними інтересами. Регулювання за допомогою економічних методів дає змогу суб’єктам ринку зберегти право на вільний вибір своєї поведінки. Економічне регулювання здійснюється інструментами фіскальної, бюджетної, податкової, грошово-кредитної, амортизаційної та інших напрямів державної економічної політики.

Податкова політика застосовується для поповнення державних фінансових ресурсів, а також для стимулювання економічного зростання, науково-технічного прогресу, здійснення структурних перетворень, підвищення конкурентоспроможності вітчизняних виробників. Податкова політика реалізується за двома напрямами:

1) визначення видів податків і встановлення податкових ставок;
2) надання податкових пільг окремим суб’єктам (особам) з метою впливу на інвестиційний клімат та рівень грошових доходів населення [3, с. 18-23].

У методах регуляторної політики розвитку туризму виділяють такі організаційні й економічні важелі:

- державно-адміністративні - це важелі управління ринковою моделлю з елементами державного регулювання розвитку та активізації сфери туризму на загальнодержавному й регіональному рівнях (складові: стратегічне планування, підтримка зовнішньоекономічної діяльності, наукові дослідження ринку рекреаційно-туристичних послуг, охорона рекреаційних ресурсів, гарантування захисту та безпеки туристів, контроль якості послуг, кадрове забезпечення);
- нормативно-правові - розробляються та впроваджуються центральними й місцевими органами влади; передбачають загальну організацію і правову регламентацію туристичної діяльності, створення сприятливого нормативно-правового поля для всіх суб’єктів рекреаційно-туристичного комплексу;
- фінансово-кредитні - спрямовані на створення сприятливого кредитного середовища для розвитку підприємницької діяльності в туристичній галузі (складові: запровадження системи мікрокредитування, пільгове кредитування суб’єктів рекреаційно-туристичного бізнесу, державне субсидіювання, лізинг, тренінги з фінансово-кредитних питань для працівників галузі туризму);
- податкові - передбачають оптимізацію кількості податків для підприємств рекреаційно-туристичного комплексу, надання податкових пільг під конкретні проекти, які спрямовані на вирішення регіональних і соціальних проблем, інвестування в туристичну галузь (складові: податкове регулювання, оптимізація кількості й величини податків у рекреаційній діяльності; створення сприятливих умов для залучення інвестицій підприємствами рекреаційно-туристичного комплексу; бюджетне фінансування програм розвитку рекреації та туризму; надання податкових пільг для вирішення проблем соціального туризму);
- соціально-психологічні - передбачають проведення активних пропагандистських кампаній як для зовнішнього ринку, так і для внутрішніх споживачів туристичного продукту з метою формування іміджу України як держави, сприятливої для рекреації й туризму, підвищення соціального сприйняття туризму місцевим населенням, збереження традиційних для українців гостинності та доброзичливого ставлення до приїжджих - вітчизняних і іноземних туристів (складові: маркетингова та рекламна діяльність, інформаційно-довідкова діяльність, розробка іміджевої туристичної стратегії) [8].

Держава регулює туристичний сектор безпосередньо через Міністерство культури і туризму або туристичні організації, а також побічно за допомогою правових важелів, підтримки своєї інфраструктури й міжнародної політики. Держава впливає на туризм двома шляхами: керуючи попитом і доходами або пропозицією й цінами. Для управління попитом держава використовує такі інструменти: маркетинг і просування, ціноутворення й обмеження доступу. Для проведення ефективного маркетингу необхідно мати чітку постановку мети, знати ринок і продукти туризму. Заходи щодо просування туризму є складовою маркетингу, проведеного державою, і мають на меті пробудження попиту в потенційних клієнтів. Відповідно до рекомендацій Всесвітньої туристичної організації, ці заходи мають бути спрямовані на створення якісного іміджу країни, заснованого на її привабливих символічних характеристиках. Існують різні способи створення якісного іміджу країни - це зустрічі фахівців із журналістами, запрошеними в країну, відрядження вітчизняних фахівців за кордон, виступи по телебаченню й радіо, безкоштовне поширення брошур, слайдів, а також участь у різних виставках-ярмарках.

Оскільки організацій, включених у заходи щодо просування туризму, багато, важливу роль відіграє координація дій, якою зазвичай займаються представництва державних організацій за кордоном. Кошти, виділені з бюджету на проведення заходів щодо просування туристичного іміджу країни, можуть перевищувати половину бюджету державних організацій, причому більша частина бюджету йде на фінансування паблік рилейшнз (від однієї третини до двох третин).

Державні дотації виявляються в різних формах, починаючи від заходів щодо просування позитивного іміджу країни до надання податкових пільг на туристичну діяльність. Серед основних видів державних інвестицій можна виділити: зниження ціни інвестицій у туристичні проекти, що включає вигідні позики за вигідними процентними ставками (уряд відшкодовує різницю між фіксованою процентною ставкою й ринковою), продаж або оренду землі або інфраструктури за ціною, нижче від ринкової, податкові пільги, захист від подвійного оподатковування за допомогою угод з іншими країнами, зниження мит, прямі субсидії або надання гарантій на інвестиції з метою залучення зарубіжних інвесторів у туристичну сферу тощо. Для цього уряд або гарантує надання позики, або гарантує репатріацію капіталу й прибутку. Інвестування туризму - дуже ризикований захід, тому що цей вид діяльності дуже чутливий до економічних, політичних, кліматичних та інших змін, які можуть різко скоротити потік туристів і тим самим суттєво вплинути на надходження від туризму. Отже, держава має докладати більше зусиль для залучення інвестицій у туристичний сектор, ніж в інші сектори економіки [7, с. 97].

IV. Висновки. Державне регулювання, будучи однією з функцій державного управління, виконує важливу роль у розвитку економіки країни, тому над чітким визначенням поняття “державне регулювання” працює багато наукових діячів. Вони намагаються якомога ширше розкрити це поняття і показати всю сферу, що воно охоплює. Однією з таких сфер, на яку поширюється державне регулювання, є туризм, а також одна з його організаційних форм - міжнародний туризм. На нашу думку, у науковій літературі поняття “державне регулювання міжнародного туризму” розглянуто неповною мірою. Таке визначення щодо державного регулювання туризму відсутнє як у міжнародному, так і в українському законодавстві. Проаналізувавши тлумачення визначень “державне регулювання” і “міжнародний туризм”, можна сформулювати поняття “державне регулювання міжнародного туризму” таким чином: це організуючий і регуляторний цілеспрямований вплив держави на подорожі в межах країни осіб, що постійно не проживають на її території, а також на осіб, які подорожують за кордон з території свого постійного місця проживання з метою розвитку туристичної галузі й позитивного її впливу на економіку країни.

Державне регулювання туристичної галузі здійснюється за допомогою різноманітних методів і інструментів державного регулювання. Найбільш ефективними, на нашу думку, є методи, які використовують інструменти маркетингу та просування, зниження ціни інвестицій у туристичні проекти з метою залучення зарубіжних інвесторів у туристичну сферу, а також податкові важелі, які передбачають оптимізацію кількості податків для підприємств рекреаційно-туристичного комплексу, надання податкових пільг під конкретні проекти, які спрямовані на вирішення регіональних і соціальних проблем.

Література

1. Ступин В. Государственное регулирование экономики: опыт пяти стран / В. Ступин, Т. Хохлова. - М.: Институт экономики переходного периода, 1999. - 197 с.
2. Стельмащук А.М. Державне регулювання економіки: навч. посіб. / А.М. Стельмащук. - Тернопіль: ТАНГ, 2000. - 315 с.
3. Чистов С.М. Державне регулювання економіки: навч. посіб. / С.М. Чистов. - К.: КНЕУ, 2000. - 316 с.
4. Дідківська Л.І. Державне регулювання економіки: навч. посіб. / Л.І. Дідківська, Л.С. Головко. - К.: Знання - Прес, 2000. - 209 с.
5. Про туризм: Закон України від 15 вересня 1995 р. № 325/95-ВР // Відомості Верховної Ради. - 1995. - № 31. - Ст. 241.

Annotation. The term “state regulation” has analyzed and the term “state regulation of international tourism” has improved; the methods of state influence on tourism development is considered and were defined the effective methods and instruments of the state regulation of the tourism.