Овсепян Ж.И.
Держава і право. - 1997.

Розвиток законодавства про вільні економічні зони в Росії

У світі накопичено достатньо великий досвід функціонування вільних економічних зон (СЕЗ), що створюються з метою розвитку експорту. В них вводиться особливий сприятливий режим для іноземного капіталу. Подібні економічні зони відомі державно-правовій практиці США Франції, Мексики, Ірландії, КНР, Південної Кореї і інших країн. Вони багато в чому забезпечили економічний підйом нових індустріальних країн Азії, званих азіатськими "тиграми".

Перші спроби установи СЕЗ в Росії

Можна виділити дві "хвилі" створення СЕЗ в РФ. До цієї ідеї вперше звернулися в 1990-1991 рр.., коли були видано дві постанови Верховної Ради РРФСР "ПРО створення зон вільного підприємництва" (від 14 липня та 13 вересня 1990 р.) і "Про створення в Приморському краї в районі р. Знахідки вільної економічної зони" (від 24 жовтня 1990 р.), а також постанову Президії Верховної Ради РРФСР "ПРО створення вільної економічної зони "Сахалін" (від 27 травня 1991 р.). Згідно з цими нормативними актами було оголошено про утворення на територіях СЕЗ: Ленінграда, Виборг Ленінградської області, Приморського краю, включаючи р. Знахідку, Калінінградській, Сахалінській ("Сахалін"), Читинської ("Даурия"), Кемеровської ("Кузбас") і Новгородської областей, Алтайського краю, Єврейської автономної області, ("ЄВА") р. Зеленограда Московської області. Цікаво, що тільки одна з виділених 1991 р. СЕЗ (Єврейська автономна область) являла собою територію національного суб'єкта Російської Федерації, а у всіх інших випадках - адміністративно-територіальні одиниці (нині вони є регіональними суб'єктами Федерації або зберегли статус адміністративно-територіальних одиниць). Від більшості перших СЕЗ залишилися лише одні назви, оскільки були відсутні об'єктивні умови для реального функціонування територій новому статусі. А це, як мінімум, два критерії, які роблять територію "привабливою" для іноземних інвесторів: по-перше, вигідне економіко-географічне положення (тобто поблизу якогось великого міста, де є ємний ринок, значний науково-технічний потенціал і звідки зручно проникати в сусідні держави і регіони); по-друге, в цій зоні "повинна бути нормальна ділова і виробнича структура - від дорожньої, енергетичної, каналізаційної мережі, аеродрому або порту до банків, зв'язку, соціальних умов, які відповідали б середнім світовим стандартам". Наявність лише однієї передумови - природних ресурсів (нафта, золото або алмази), яка у багатьох випадках і тільки бралася до уваги при першій спробі створення ВЕЗ в РРФСР, - виявилося недостатнім для залучення іноземних інвесторів. Більш того, фахівці наголошували непродуктивність ідеї передачі на відкуп іноземному капіталу експлуатації природних ресурсів на умовах пільгового оподаткування, оскільки у всьому світі подібне не тільки не робиться, але з цього виду діяльності стягуються ще й додаткові (крім інших) податки. Якщо Знахідка, яка розташована в безпосередній близькості від Японії, Кореї, Китаю, район Калінінграда, який є західними воротами Росії, і регіон Санкт-Петербурга, має величезний міський потенціал, відповідали вихідним критеріями формування рентабельних СЕЗ, то, припустимо, Алтайський край з територією 262 тис. кв. км або Читинська область, що розкинулася на 432 тис. кв. км, які вимагали великих коштів для створення інфраструктури, не були настільки привабливими з точки зору отримання прибутку для західних підприємців.

Правовий статус перше територій, оголошених СЕЗ, визначався за допомогою підзаконного нормотворення. З десяти (з 12) СЕЗ, юридично введених в 1990-1991 рр.., крім зазначених постанов ВР РРФСР і його Президії були прийняті вісім (в основному по кожній СЕЗ окремо - Ленінграду і Выборгу Ленінградської області; Зеленограду; Алтайському краю; Читинської області; Сахаліну; Єврейської автономної області; Калінінградській області; Кемеровській області; Новгородської області) розпоряджень Голови ВР "ПРО господарсько-правовий статус вільної економічної зони" (12, 21, 25 і 27 травня, 3 і 7 червня 1991 р.).

Крім розпоряджень нормативну основу перших СЕЗ в Росії склали постанови ВР УРСР по Знахідку і Сахаліну, в яких закріплювалися їх господарсько-правові режими.

Розпорядження не здійснювали докладного регулювання правових засад функціонування СЕЗ, а скоріше визначали лише загальні контури, основоположні принципи їх специфічного правового режиму. Тому вони представляють інтерес як початковий досвід правового регулювання статусу СЕЗ в РФ. Розпорядженнями 1991 р. була створена перша модель (точніше - схема моделі, оскільки в них проголошувалися лише основоположні принципи організації, але не було детального конкретного правового регулювання) господарсько-правових статусів СЕЗ в Росії. Ця модель складалася з однакового набору правових компонентів стосовно до всім оголошеним по РРФСР СЕЗ.

По-перше, у всіх розпорядженнях 1991 р. передбачалися норми-цілі надання територіям статусу СЕЗ. В переліку цілей викладалися наступні пункти:

- прискорення вирішення завдань соціально-економічного розвитку відповідної території (області, краю, міста, автономної області);
- розширення конкурентоспроможної на світовому ринку продукції споживчого і виробничого призначення;
- розвиток торговельно-економічного та науково-технічного співробітництва з іноземними країнами;
- забезпечення сприятливих умов для залучення іноземного капіталу, технології та управлінського досвіду;
- збільшення експортних можливостей території (області, краю, міста, автономної області) і в РФ цілому.

У постанові ВС РРФСР "Про створення СЕЗ в районі р. Знахідки" і постанові Президії ВС РРФСР "ПРО створення СЕЗ "Сахалін" "понад" з наведеного переліку називалися також наступні норми-цілі надання цим двом територіям статусу вільних економічних зон: комплексне освоєння природних ресурсів території СЕЗ;

- збільшення експортних можливостей міста (області) та РФ в цілому;
- розвиток виробництва високоякісної імпортозамінної продукції; розвиток трансконтинентального транзиту;
- відпрацювання нових форм господарювання в умовах переходу до ринкової економіки.

По-друге, компоненти статусів СЕЗ у версії правового регулювання 1990 - 1991 рр. складалися з норм, провозглашающих принцип пільгового податкового та митного режиму зони,

По-третє, у всіх розпорядженнях 1991 р. оголошувався принцип спрощеного порядку здійснення експортно-імпортних операцій.

По-четверте, закріплювалося загальне положення про спрощений порядок створення радянських, іноземних та спільних підприємств на територіях, визнаних вільними економічними зонами.

По-п'яте, у всіх розпорядженнях 1991 р. йшлося про надання області (краю, місту, автономної області), виділеної в ВЕЗ з урахуванням бюджетного законодавства РРФСР, протягом п'яти років податкового кредиту на конкретних комерційно-договірних умовах.

Нарешті, по-шосте, у кожному з аналізованих розпоряджень вказувалося, що Раді Міністрів РРФСР і Раді народних депутатів (представницький орган) території, де утворюється СЕЗ, слід забезпечити затвердження в короткий термін (протягом двох з невеликим тижнів) Положення про вільної економічної зоні.

Хоча з основної частини, тобто, по шести параметрах, виявлено повне співпадання за таким критерієм, як майнові права радянських та іноземних юридичних осіб і громадян, господарсько-правові режими перерахованих вище десяти СЕЗ розрізнялися між собою і можуть бути диференційовані на дві групи.

До першої групи належали економічні зони, на правовий режим яких було поширено дію п.2 постанови ЗС РРФСР від 24 жовтня 1990 р. (за Знахідку). Це зони, створені розпорядженням Голови ВС РРФСР у травні 1991 р. у містах Ленінграді, Виборзі і Зеленограді.

Другу групу склали економічні зони, у яких майнові права радянських та іноземних юридичних осіб і громадян визначалися по моделі, встановленої для СЕЗ "Сахалін" (п.2 відповідної постанови). Правила цієї постанови були поширені на СЕЗ, створені пізніше першої групи, - розпорядженнями Голови ВС РРФСР від 3 червня 1991 р. в Кемеровській, Єврейської автономної і Калінінградській областях.

Таким чином, правові моделі ВЕЗ на Сахаліні і в Приморському краї в районі Знахідки, що були прийняті за основу при формуванні статусів всіх інших СЕЗ, створені в 1990 - 1991 рр.

Що ж спільного та особливого у визначенні правових статусів суб'єктів господарювання в аналізованих двох постановах про зони вільного підприємництва (від 24,10 .1990 і 27.05.1991 р.)? Власне переліки майнових прав як такі в обох постановах збігаються, причому і в одному, і в іншому випадках мова йде про гарантії майнових прав іноземних інвесторів.

Загальними ознаками правових режимів господарюючих суб'єктів у ВЕЗ Знахідки і Сахалінської області стали наступні:

- встановлювалася нижня планка правового режиму іноземних інвестицій, яка закріплювала, що іноземні інвестиції на обох територіях СЕЗ "користуються правовим захистом, їх режим не може бути менш сприятливим, ніж відповідний режим, встановлений для майна та майнових прав юридичних осіб і громадян РСФСР";
- йшлося про заборону якої-небудь дискримінації підприємств з іноземними інвестиціями в порівнянні з іншими підприємствами, які діють в РРФСР:
- накладалася заборона на здійснення не заснованих на законі заходів щодо примусового вилучення іноземних інвестицій, тобто заборонялися націоналізація, реквізиція, конфіскація та інші заходи, аналогічні за своїми наслідками;
- вводилася заборона секвестру інвестованого майна (тобто заборона обмежень у праві користуватися або розпоряджатися майном), за винятком тимчасового зупинення права його вивезення до погашення інвестором його зобов'язань;
- можливість примусового вилучення інвестованого майна допускалася тільки за рішенням суду на оплатній основі, тобто з обов'язковою виплатою компенсації, при дотриманні двох умов: а) розміри компенсації "повинні відповідати реальної (ринкової) вартості вилучених інвестицій, певною безпосередньо перед моментом, коли стало відомо про фактичне здійсненні або майбутніх заходи по примусовому вилученню"; б) "компенсація здійснюється у валюті, в якій ці інвестиції були зроблені".

Незважаючи на те що перелік майнових прав іноземних інвесторів в обох постановах повторюється (збігається), проте зміст цих прав в постанові по Сахаліну було пов'язане з особливою організаційною основою їх реалізації та забезпечення. Їм засновувалися спеціальні державні структури, призначені здійснювати адміністративні і регулюючі функції в СЕЗ, про які не згадувалося у постанові про створення ВЕЗ в районі Знахідки.

Так, згідно постанови по Сахаліну, передбачалося сформувати спеціальний державний орган господарського управління вільною економічної зони - Адміністрацію СЕЗ "Сахалін" (ч.2 п,1 постанови): Раді Міністрів РРФСР було доручено затвердити Положення про адміністрації СЕЗ "Сахалін" (ч.5 п.3 постанови). Причому поряд із загальним визначенням функціонального призначення адміністрації СЕЗ - "для організації економічної діяльності підприємств і організацій" - особливо розглядалася одна з функцій, а саме: адміністрація СЕЗ "Сахалін" здійснює реєстрацію створюються в зоні вільного підприємництва підприємств з іноземними інвестиціями, а також заснованих нею філій, відділень та представництв підприємств з іноземними інвестиціями та іноземних юридичних осіб (ч.6 п.2 постанови).

Другої державної структурою, створеної згідно з документом від 27 травня 1991 р., була Державна інвестиційна корпорація по освоєння природних ресурсів "в цілях раціонального господарського використання природних ресурсів СЕЗ "Сахалін" (ч.2 п.1 постанови).

Крім спеціальних державних структур в постанові по Сахаліну своєрідно були визначені і географічні кордони СЕЗ: вони повинні забезпечувати більш високі потенційні можливості експлуатації природних ресурсів території. У ч,2 п.З постанови зазначалося, що Раді Міністрів РРФСР належить "визначити за погодженням з урядом СРСР у тримісячний строк райони континентального шельфу і економічної зони РРФСР, що включаються у СЕЗ "Сахалін".

На відміну від статусу СЕЗ р. Знахідки Сахалінської області надавався більш тривалий за терміном податковий кредит - не на 5, а на 7 років "на конкретних комерційно-договірних умовах". Крім цього, передбачалася децентралізація банківського обслуговування на території зони - створення Банку розвитку Сахаліну (чч. 6, 7 п.З постанови про зону "Сахалін").

Важливим доповненням до нормативним актам про статуси перших СЕЗ став Указ президента РФ від 4 червня 1992 р. "Про деякі заходи щодо розвитку СЕЗ на території Рф". У ньому, як і в розглянутих вище постановах, робилася спроба "відійти" від схематичності визначення правових режимів зон вільного підприємництва, властивої розпорядженням про СЕЗ 1991 р. В розвиток норм-принципів колишніх розпоряджень передбачались вже більш конкретні положення щодо правових статусах територій вільного підприємництва, тобто норми безпосереднього дії або конкретні відсильні орієнтири.

Зокрема, по-перше, закріплювалося, що "експортні мита на сировинні товари, що видобуваються в СЕЗ і вивозяться в рахунок квот, визначених положеннями про СЕЗ, встановлюються у розмірі 50% рівня, передбаченого чинним експортним тарифом, за поданням адміністрації СЕЗ" (п.5 указу); по-друге, оголошувалося, що юридичною основою правового режиму та умов господарської діяльності іноземних інвесторів підприємств з іноземними інвестиціями, у тому числі порядок їх оподаткування на території СЕЗ, до прийняття закону РФ "ПРО вільні економічні зони в РФ" служить закон РФ "Про іноземні інвестиції в РФ" та положення про СЕЗ від 26 червня 1991 р. (п.6 вказавши; по-третє, була поставлена проблема визначення відповідному законодавстві та нормативних актах РФ умов господарської діяльності в СЕЗ для іноземних інвесторів, зайнятих у сфері пошуку, розвідки, експлуатації та видобутку відновлюваних та невідновлюваних природних ресурсів, включаючи ресурси континентального шельфу та морської економічної зони (п. 7 указу).

Таким чином, указ президента від 4 червня 1992 р. передбачав перехід від децентралізованої моделі державного керівництва ВЕЗ (як це було в постанові по Сахаліну) до централізованої моделі, суть якої полягала в тому, що контроль і координація роботи по утворенню і розвитку СЕЗ на території РФ покладалися на загальнонаціональну державну структуру - Комітет у закордонних інвестицій при міністерстві фінансів РФ (п.9 указу).

Вільні економічні зони в РФ з 1992 р.

"Друга хвиля" СЕЗ в Росії веде хронологічний відлік з 1992 р. Для цього періоду характерно більше вчинене в плані юридичної техніки оформлення статусів СЕЗ. Вперше з'являються розгорнуті нормативні акти про вільних економічних зонах, у яких викладаються не тільки принципи і відсильні норми, але здійснюється ґрунтовне, комплексне правове регулювання режимів аналізованих територій. Правові статуси СЕЗ оформляються за допомогою нормативних актів, мають більш високу юридичну силу, - не постановами парламенту і розпорядженнями її голови, а законами Федеральних зборів, указами президента, постановами уряду РФ.

Основи підходів до правовому регулюванню режимів у СЕЗ заклав вже згаданий указ президента від 4 червня 1992 р., в п.8 якого передбачалося "розробити проект закону "Про вільні економічні зони в РФ" і давалося відповідне доручення уряду. Однак загальний, зведений закон про СЕЗ в РФ так і не був прийнятий, принаймні до лютого 1997 р., нормативне регулювання здійснюється індивідуально (окремо) по кожній СЕЗ, тобто має диференційовану форму.

Створені в РФ з 1992 р. СЕЗ представлені двома типами:

1) вільна митна зона - оголошена Указом президента РФ від 10 грудня 1992 р. "Про створення зони вільної торгівлі "Шереметьєво";

2) зони експортного виробництва - утворені Постановою уряду "Про зону економічного сприяння на території Інгушської Республіки" від 19 червня 1994 р.; Постановою уряду РФ "ПРО створення регіону інтенсивного економічного розвитку "Осетія" від II червня 1996 р.; федеральним Законом "Про особливою економічної зоні в Калінінградській області" від 22 січня 1996 р. В листопаді 1996 р. на розгляд Державної Думи федеральних зборів внесено проект федерального закону "Про особливий економічному режимі на території Чеченської Республіки".

Серед нормативних актів, визначають статуси зон другого типу, слід виділити як більш досконалий плані юридичної техніки федеральний закон "Про особливою економічної зоні в Калінінградській області". Тут вперше в самому тексті спеціального нормативного акта про СЕЗ дається комплексне правове регулювання найважливіших відносин, що складаються у процесі утворення та функціонування СЕЗ. З цієї причини, очевидно, а також з урахуванням певної позитивної практики калінінградська модель покладена в основу проекту закону "Про особливому економічному режимі на території Чеченської Республіки". Разом з тим між законом про Калінінградській області та проектом закону про СЕЗ в Чеченській Республіці при великому зовнішньому подібність і великому обсязі текстуального збігу є відмінності, причому настільки істотні, що є підстави для наступного висновку: законопроект пропонує нову модель ВЕЗ в РФ, яка відображає ситуацію у взаєминах Російської Федерації і Чеченської Республіки, що склалася після трагічних для обох сторін подій війни. У свою чергу калінінградська модель увібрала в себе позитивний досвід зарубіжних СЕЗ і у певному обсязі невеликий власний досвід правового оформлення режимів зон вільного підприємництва в РФ. Тому проект закону РФ про СЕЗ в Чеченській Республіці і відображає процес подальшої напрацювання ознак високоорганізованих в юридично-економічному щодо моделей правового регулювання статусів СЕЗ в РФ.

Порівняльний аналіз спеціальних нормативних актів РФ про СЕЗ свідчить про наступних загальних і особливих показниках режимів цих зон у Росії.

1. Загальним орієнтиром при створення СЕЗ на території РФ служить передусім принцип "вільна економічна зона - невід'ємна частина державної території Російської Федерації". Він має конституційне походження. В ст.4 п.3-Конституції РФ від 12 грудня 1993 р. зафіксовано, що "Російська Федерація забезпечує цілісність і недоторканність своєї території", а в 13 ст. п.5 йдеться про противоконституционности громадських об'єднань, цілі або дії яких спрямовані на порушення її цілісності. Конституційний принцип збереження цілісності державної території РФ, хоча безпосередньо і не відтворюється, але строго дотримується у тексті Положення про зони економічного сприяння "Інгушетія". У ст.1 йдеться про тимчасовий характер економічної зони, а тривалість її функціонування обмежується періодом з 1 липня 1994 р. до 1 липня 1995 р. Постановою уряду РФ від 16 січня 1996 р. термін функціонування СЕЗ "Інгушетія" був продовжений до 31 грудня 1996 р. В законі про Калінінградській області і в проекті закону про Чеченську Республіці, де відсутні обмеження у часі функціонування цих територій як СЕЗ, вельми важливе значення мають формулювання, згідно яким економічна зона продовжує залишатися в межах держави: "Вільна (особлива) економічна зона є частиною державної і митної території РФ. Щодо справляння мита та інших платежів (у тому числі податків), що сплачуються при митному оформленні ввезених і товарів, що вивозяться, СЕЗ розглядається як находящаясяяв митному режимі вільної митної зони з особливостями, встановлені справжнім Федеральним законом" (ч.4 ст.1 закону про СЕЗ в Калінінградській області;' ч.5 ст.1 закону про особливому економічному режимі в Чеченській Республіці).

2. Інший важливий принцип, підлягає дотриманню в практиці установи СЕЗ, - єдиний економічний простір. Він закріплений у ст.8 п.1 Конституції РФ, де його зміст розкривається наступним чином: "У Російській Федерації гарантується єдність економічного простору, вільне переміщення товарів, послуг і фінансових коштів". Проте в наявних нині нормативних актах про СЕЗ приділяється недостатня увага до цього принципу. Складність реалізації принципу забезпечення єдиного економічного простору на всій території РФ пояснюється вимогами "подвійного" статусу вільних економічних зон, які одночасно повинні залишатися частиною внутрішнього державного (федерального) ринку, і в порівнянні з основною територією держави більше тяжіти до зовнішнього ринку.

Спробою реалізації в поточному правовому регулюванні основних положень принципу єдиного економічного простору, яка може бути прийнята за основу вдосконалення спеціальних нормативних актів про СЕЗ в РФ, є указ президента РРФСР від 12 грудня 1991 р. "Про єдиному економічному просторі РРФСР" . Перелік передбачених в указі компонентів принципу єдиного економічного простору включає:

- обов'язок органів влади і управління республік у складі Росії, країв, областей, автономних областей, автономних округів, міст Москви і Санкт-Петербурга "забезпечити на території РРФСР вільне переміщення товарів, робіт і послуг, вжити заходів щодо дотримання прав громадян та юридичних осіб з вільної реалізації чи придбання товарів, робіт, послуг на всій території РРФСР" (п.1 указу);
- незаконність і скасування нормативних актів органів влади і управління, рішень посадових осіб, обмежують рух товарів, робіт та послуг на внутрішньому республіканському (федеральному) ринку, які суперечать законодавству Росії (п.2 указу);
- залучення до відповідальності посадових осіб, що обмежують порушення законодавства Росії "вільне переміщення товарів, робіт і послуг" (там же):
- обов'язок уряду Російської Федерації у взаємодії з Центральним банком "забезпечити режим вільного і безперешкодного переміщення капіталу, усіх видів грошових засобів, у тому числі в іноземній валюті, при дотриманні обмежень, встановлених законодавством РРФСР (нині РФ)" (п.3 указу);
- вимога використовувати на всій території Росії єдину грошову одиницю (рубль) як засіб "фінансових розрахунків, грошового обігу, кредитування та інших видів фінансових операцій" (п.З указу): вимога здійснювати розрахунки на території РФ "у валюті Російської Федерації за винятком випадків, передбачених законодавчим актом Російської Федерації", і відтворювався в ст.12 закону "Про грошову систему РФ" від 25 вересня 1992 р.;
- обов'язок уряду Росії "за участю професійних спілок вжити заходів щодо забезпечення єдиних умов прийому на роботу, звільнення, службового просування, оплати праці, соціального забезпечення громадян РРФСР незалежно від місця їх постійного проживання та прописки" (п.4 указу);
- обов'язок урядів республік у складі Росії, глав адміністрацій, представників президента РФ на місцях, відповідних органів і посадових осіб "забезпечити контроль за дотриманням встановленого законодавством РРФСР порядку реєстрації підприємств, маючи на увазі, що підприємства всіх організаційно-правових форм, зареєстровані в РРФСР, мають право безперешкодно створювати на всій території 'РРФСР дочірні підприємства, філії, відділення, представництва, інші відокремлені підрозділи" (п.5 указу);
- обов'язок уряду Росії, глав адміністрацій у взаємодії з органами прокуратури забезпечити скасування нормативних актів і рішень органів влади і управління усіх рівнів, спрямованих на обмеження вільного розвитку ринкових відносин у країні (п.6 указу).

3. Однією з основних ідей формується в РФ законодавства про ВЕЗ є включення в систему принципів визначення територіальних меж вільної економічної зони застереження про об'єкти, що не входять в територіальну кордон ВЕЗ в силу їх оборонного і стратегічного значення для РФ. У законі про Калінінградській області і в проекті закону про Чеченській Республіці в переліку цих об'єктів названі: військові бази, військові частини, об'єкти оборонної промисловості, об'єкти нафтогазових галузей добувної промисловості. У проекті закону про Чеченській Республіці понад передбачені об'єкти транспортної, енергетичної і телекомунікаційної інфраструктури, об'єкти нафтогазових галузей не тільки в добувної, але і переробної промисловості (ч.1 СТ.1 закону про СЕЗ в Калінінградській області; ч.2 ст.1 проекту закону про СЕЗ у Чеченській Республіці).

4. Предмет регулювання спеціального законодавства про ВЕЗ складають також норми про юридичній основі створення зон вільного підприємництва - нею оголошується сам федеральний закон про вільної економічної зоні (ч.3 ст.1 закону про СЕЗ в Калінінградській області), або Митний кодекс РФ і федеральний закон про СЕЗ (ч.З ст.1 проекту закону про СЕЗ у Чеченській Республіці). Згадка про Митному кодексі досить важливо, оскільки вільні економічні зони і за законом про Калінінградській області, та по проекту закону про Чеченській Республіці визначаються як "що знаходяться в митному режимі вільної митної зони", тому на процедуру створення ВЕЗ поширюється дія ст.7б ТК РФ "Створення вільної митної зони" від 18 червня 1993 р., де визначається, хто приймає рішення про створення свободою митної зони (СМЗ), як здійснюється регулювання порядку розгляду цих звернень, і як ліквідуються СТЗ.

5. Крім норм про юридичній основі їх створення в спеціальному законодавстві РФ про СЕЗ визначається і юридична основа їх розвитку. Нею визнається федеральна державна програма розвитку СЕЗ, затверджене урядом Російської Федерації за поданням органів державної влади в Калінінградській області (ч.2 СТ.1 закону про СЕЗ в Калінінградській області; ч.4 ст.1 проекту закону про Чеченській Республіці). Завдяки залученню органів влади територій до розробки державної програми розвитку СЕЗ територій (суб'єктів федерації в розглянутих тут випадках) надається можливість надавати активний вплив на спрямованість і зміст соціально-економічних реформ в зонах.

б. Кваліфікуючими ознаками режиму СЕЗ в Росії, як це випливає з аналізу змісту спеціального законодавства з цього питання, є: а) встановлення на територіях СЕЗ особливого, пільгового в порівнянні з загальним,

режиму інвестицій та підприємницької діяльності, в тому числі зовнішньоекономічної та інвестиційної; б) правовий захист державою та інвестицій підприємницької діяльності в СЕЗ (ч.3 ст.1 та 2 закону про Калінінградській області; ч.5 ст. 1 та 2 проекту закону про Чеченську Республіці).

7. Сучасне правове регулювання статусів СЕЗ в РФ припускає і включення в спеціальний закон з цього питання норм про особливий механізм управління СЕЗ - адміністрації ВЕЗ.

На нашу думку, установа такого інструменту служить ефективним заходом, якщо це зводить до нуля або істотно скорочує сферу прямого адміністративного керівництва економічними процесами на території економічної зони з боку органів федеральної влади за рахунок делегування визначених повноважень адміністраціям вільних економічних зон. Передумови саме такого рішення були створені в Положенні про зону економічного сприяння "Інгушетія", відповідно з яким: глава адміністрації зони призначався урядом РФ, але "за поданням президента Інгушської Республіки". Крім того, вказувалося, що статус і положення про адміністрації зони розробляє і затверджує Рада міністрів Інгушетії (п.9 положення від 19 червня 1994 р.). У законі про Калінінградській області конструкція механізму управління СЕЗ також заснована на принципі децентралізації влади та скорочення сфери адміністративного регулювання економіки. Однак адміністрація економічної зони тут є не новим закладом, створеним поряд (паралельно) з існуючими, а ототожнюється з ними: згідно ч.2 ст.3 закону РФ від 22 січня 1996 р. функції адміністрації особливої економічної зони в Калінінградській області покладено на вищий орган управління цього суб'єкта РФ - на адміністрацію Калінінградській області. Крім того, повноваження з питань функціонування економічної зони визнаються і за калінінградській обласною Думою - законодавчим (представницьким) органом суб'єкта РФ, який, як і адміністрація області, здійснює ці повноваження " згідно із Статутом (Основним законом) Калінінградській області (ч.1 ст.З закону від 22 січня 1996 р.).

Що стосується проекту федерального закону "Про особливому економічному режимі на території Чеченської Республіки", то, на жаль, нинішній редакції ст.З не слід, що діяльність адміністрації СЕЗ в Чечні звузить (або зведе до нуля) сферу прямого адміністрування в керівництві економічними процесами в республіці з боку федеральної влади Росії. В ст.3 законопроекту не передбачено участь республіки у формуванні і у складі СЕЗ: "Адміністрація ВЕЗ створюється урядом Російської Федерації, її персональний склад затверджується Указом президента РФ". Але таке формулювання, як очевидно, не забезпечує децентралізацію влади, а пряме правління федерації на території Чечні. Для досягнення децентралізації влади " вертикалі" доцільно було б внести до ст.З законопроекту доповнення про те, що певна частка призначень до складу адміністрації чеченської СЕЗ повинна здійснюватися урядом і президентом РФ на основі уявлень компетентних офіційних органів Чеченської Республіки. І процес формування, і склад адміністрації СЕЗ повинні відображати "чеченське участь". В іншому випадку ця адміністрація буде відторгатися політичної та економічної практикою Чечні як чужорідна структура. При дотриманні цієї умови адміністрація СЕЗ в республіці зможе більш ефективно виконувати специфічну функцію (за адміністрацією СЕЗ в Калінінградській області це не закріплено) - координувати "реалізацію федеральних і регіональних програм, спрямованих на відновлення і розвиток соціально-економічної сфери Чеченської Республіки (ч. 2 ст. 3 законопроекту).

Порівняльний аналіз спеціального законодавства Російської Федерації про вільних економічних зони комплексного характеру ("зони експортного виробництва") показує, що поряд із загальними ознаками їх організації режими СЕЗ Росії володіють і значними особливостями. Це проявилося навіть при порівнянні СЕЗ РФ за збігається параметрами. Що до розбіжностей, то вони стосуються не тільки питань правового регулювання, але й пов'язані з специфічними, основоположними для конкретних економічних зон РФ принципами їх установи і функціонування. До істотних відмінностей у організації ВЕЗ в РФ відносяться наступні.

По-перше, зони експортного виробництва "другої хвилі" (з 1992 р.) засновуються в РФ вирішення не тільки економічних проблем, але й політичних. Однак зміст політичних цілей створення кожного з СЕЗ різному: збереження державного суверенітету РФ на території, яка в цих цілях оголошується вільною економічною зоною, або надання (поновлення) політичної стабільності території і т.д. зокрема, у преамбулі закону про Калінінградській області мета установи там СЕЗ ототожнюється не тільки з соціально-економічним розвитком РФ і Калінінградській області, але і з забезпеченням національних інтересів РФ з-за географічної віддаленості території. Зона економічного сприяння "Інгушетія" була створена в цілях не тільки виконання програми її економічного і соціального розвитку, становлення ринкової структури, економічної стабілізації, але і стабілізації політичної ситуації у республіці. У проекті закону про Чеченській Республіці сказано, що він спрямований на створення сприятливих умов для нормалізації обстановки, відновлення і розвитку соціально-економічної сфери республіки.

По-друге, практика Російської Федерації йде по шляху створення СЕЗ і як чисто господарських, і як господарсько-політичних утворень. Так, положення про Інгушетії і закон про Калінінградській області визначають ці суб'єкти саме як особливі господарські території у складі РФ.

Що ж стосується проекту закону про Чеченській Республіці, то можна зробити висновок, що він пропонує не тільки особливий господарсько-економічна) режим, але в певному обсязі регулює там і політичний режим. Так, в преамбулі сказано: а) особливий економічний режим включає в себе не тільки створення на території Чеченської Республіки СЕЗ і встановлення особливого порядку регулювання та контролю діяльності суб'єктів господарювання, російських і іноземних юридичних і фізичних осіб", але і "встановлення особливого порядку регулювання та контролю діяльності органів державної влади"; б) правові і економічні основи створення і функціонування особливого економічного режиму на території республіки, передбачені законопроектом, що випливають з особливостей не тільки соціально-економічної, але і політичної обстановки в Чечні. У той же час в преамбулі закону про Калінінградській області сказано інше: їм визначаються правові та економічні засади створення ВЕЗ в Калінінградській області з урахуванням її специфічного географічного положення та значення для національних інтересів Росії.

На нашу думку, підходи до правового регулювання у законопроекті про Чеченській Республіці виправдані, оскільки затягується прийняття Договору про розмежування предметів ведення і повноважень між РФ і Чеченської Республікою, Закон про Калінінградській області був прийнятий "в одному пакеті" через 10 днів після укладення Договору про розмежування предметів ведення і повноважень між органами державної влади РФ і органами державної влади Калінінградської області. Аналогічний договір РФ з Чеченської Республікою знаходиться лише в проектній версії - опубліковано проект договору, запропонований федеральної владою Тому окремі норми про політичний режим в проекті закону про ВЕЗ в Чеченській Республіці в якійсь мірі компенсують відсутність політичних домовленостей, перспективи прийняття яких досить невизначені.

По-третє, порівняльний аналіз калінінградській і чеченської моделей СЕЗ свідчить про значних розбіжностях між ними в регулюванні таких питань: транзит товарів через територію вільної економічної зони; митна оформлення і митний контроль; порядок в'їзду, виїзду і перебування на території зони.

Якщо говорити конкретніше, у проекті закону про Чеченській Республіці не тільки містить посилання на законодавство РФ і міжнародні договори РФ, але і обумовлюються особливості транзиту товарів через територію СЕЗ порівняно із загальними положеннями гол. 6 Митного кодексу РФ, як митного режиму, при якому товари і транспортні засоби переміщуються не тільки "під митним контролем між двома митними органами РФ" (ст.35 ТК РФ), але митний огляд вантажів, що прямують через територію РФ, здійснюється також "при в'їзді на територію Чеченської Республіки та виїзд з її території", причому "незалежно від випуску товарів і транспортних засобів із зон митного контролю" (ч.2 ст.8 проекту закону).

На відміну від закону про Калінінградській області в проекті закону про Чеченської СЕЗ більшу увагу уделяетсяяи регулювання процедур митного оформлення та митного контролю, щодо яких проект також не обмежується лише нормами відсильний (бланкетного) характеру, але передбачає і правила, що йдуть понад положень Митного кодексу РФ. Так, в проекті закону передбачаються особливі установи - спеціальні контрольно-пропускні пункти, на які покладаються функції з митного контролю, огляду і перевірки транспортних засобів та вантажів, що прямують на територію СЕЗ і з її території. Тобто мова йде про установах, не зазначених у переліку митних органів Російської Федерації, в систему яких відповідно до ст. 8 ТК РФ входять: Державний митний комітет, регіональні митні управління, митниці, митні пости. Причому слід зазначити, що функція визначення кількості та місця облаштування контрольно-пропускних пунктів покладається на найвищий рівень управління Федерації - вона реалізується урядом РФ спільно з адміністрацією (ч.4 ст.9 проекту закону), а не, припустимо, Державним митним комітетом РФ.

Виправданими з позицій як економічної, так і насамперед громадської безпеки є введені в текст законопроекту про СЕЗ в Чечні норми про реєстрацію, перевірку документів і огляд громадян РФ, іноземних громадян, осіб з подвійним громадянством та осіб без громадянства, що в'їжджають на територію республіки і виїжджають з неї. Відповідні вимоги вписуються у формулювання ч.З ст,55 Конституції РФ, де сказано, що "права і свободи людини і громадянина можуть бути обмежені федеральним законом тільки в тій мірі, в якій це необхідно з метою захисту основ конституційного ладу, моральності, здоров'я, прав і законних інтересів інших осіб, забезпечення оборони країни і безпеки держави".

По-четверте, суттєві розбіжності моделі ВЕЗ у Калінінградській області і тієї, що пропонується в проекті закону про Чеченській Республіці, пов'язані з регулюванням банківської діяльності. Згідно із законом про Калінінградській області допускається діяльність і російських, і іноземних банків, щоправда, іноземні банки здійснюють свою діяльність в особливій економічній зоні лише на основі ліцензій, які видаються Центральним банком РФ (ст. II-14 закону).

Що ж стосується Чечні, то проект закону про СЕЗ не допускає діяльності тут не тільки іноземних банків, але і російських комерційних банків, тобто проект передбачає одноканальну систему банківської діяльності та розрахункових операцій в економічній зоні. Згідно ст. 11 проекту "всі російські і іноземні фізичні і юридичні особи, які здійснюють свою діяльність на території Чеченської Республіки, зобов'язані здійснювати свої розрахунки по операціях та інші банківські та розрахункові операції з господарюючими суб'єктами на території Чеченської Республіки тільки через спеціальні установи Банку Росії".

Зазначимо, що і в Положенні про зону економічного сприяння "Інгушетія" також передбачалося на період установи економічної зони (з 1 липня 1994 р. до 1 липня 1995 р.) призупинити реєстрацію комерційних банків (п.10 ч.2 положення). Очевидно, що подібні обмеження діяльності банків доцільні, оскільки полегшують контроль надходження і витрачання фінансових коштів.

По-п'яте, відмінності між діючими в РФ нормативними актами про СЕЗ, а також їх відмінності від проекту закону по Чечні пов'язані і з тим, що в них закріплюються різні механізми (порядки) виділення коштів з федерального бюджету на соціально-економічний розвиток територій, де засновуються СЕЗ. В зокрема, згідно ст.21 закону про Калінінградській економічній зоні, у відповідно до федеральною державною програмою її розвитку " першочерговому порядку щорічно виділяються кошти з федерального бюджету для спеціальних федеральних, міжрегіональних і регіональних об'єктів фінансування". Але при цьому застерігається, що йдеться про об'єкти, "перш всього пов'язаних з розміщенням та діяльністю військових частин та організацій федеральних органів виконавчої влади, в яких відповідно до законодавством РФ передбачена військова служба",

Інша модель, менш нагадує дотаційні виплати і стимулює розвиток підприємницької діяльності на території СЕЗ, була введена постановою уряду РФ Інгушетії, за яким встановлювалося, що "Раді міністрів Інгушської Республіки надається бюджетна позика в розмірі податків і обов'язкових платежів, які не мають цільового характеру, які сплачуються у федеральний бюджет знову утворюваними і реєструється підприємствами в період дії зони економічного сприяння "Інгушетія" протягом одного року з моменту їх реєстрації" (п.4 постанови). При цьому міністерству фінансів РФ наказувалося "забезпечити надання Раді міністрів Інгушської Республіки зазначеної бюджетної позики з індексацією на відповідний період 1994 - 1996 рр." (там же).

Ще одну модель федерального бюджетного фінансування в особливій економічній зоні передбачає постанова уряду РФ "ПРО створення інтенсивного регіону економічного розвитку "Осетія". Згідно з цією постановою міністерству фінансів РФ наказує "надавати уряду Республіки Північна Осетія-Аланія з федерального бюджету в 1996-1998 рр. щорічний кредит для реалізації федеральної цільової програми "Соціально-економічний розвиток Республіки Північна Осетія-Аланія до 2000 р.", затвердженої постановою уряду РФ від 12 березня 1996 р." Суть кредиту полягає у виділенні в 1996-2000 рр. "коштів з федерального бюджету для реалізації програми у розмірі 50% сум мит та податків, що стягуються митними органами на території регіону".

Відповідні положення у проекті закону про Чеченській Республіці виглядають вельми стримано. У 17 ст. проекту говориться: "Уряд Російської Федерації стверджує федеральну державну програму розвитку СЕЗ, відповідно до якої можуть виділятися кошти з федерального бюджету для відновлення та будівництва федеральних, міжрегіональних і регіональних об'єктів фінансування, насамперед пов'язаних з відновленням систем життєзабезпечення населення Чеченської Республіки".

Формула "можуть виділятися" замість "виділяються" невдала: вона, швидше, політичне, ніж правова (регулятивна), тим більше, що її "стримуючий" потенціал невеликий. Більш ефективним було б вдосконалення ст.21 проекту закону про механізм мораторію на ряд статей законопроекту, в тому числі на ст. 17. Було б доцільно обумовити конкретніше, які саме за їх змістом мінімальні політичні домовленості є умовою скасування мораторію. Крім того, до розробки федеральної державної програми розвитку СЕЗ на території Чечні повинна бути підключена чеченська сторона.

Встановлений ст.23 законопроекту про Чеченській Республіці мораторій на дію ст. дозволяє 17 дати в цій статті (ч. 1) більш конкретне визначення механізмів та розмірів федерального бюджетного кредитування федеральної державної програми розвитку СЕЗ на території республіки. В залежності від того, яким буде обсяг бюджетних позик, можна також ввести в 17 ст. проекту ч.З наступного змісту: "Освіта вільної економічної зони на території Чеченської Республіки не виключає наявності економічних спорів між РФ і Чеченської Республікою, які можуть бути об'єктами спеціальних домовленостей". Або ця норма може бути виділена в ч.2 ст.23 законопроекту - "Набрання чинності справжнього Федерального закону".

По-шосте, розбіжності принципового характеру стосуються і визначення сфери ліцензійної процедури в російському законодавстві про СЕЗ. Так, відповідно до ч.4 ст.4 закону про Калінінградській області, "ліцензування підприємницької діяльності в особливій економічній зоні не вимагається, за винятком випадків, передбачених законодавством РФ". У ч.4 ст.4 законопроекту про Чеченській Республіці закріплюється норма іншого змісту: "ліцензування підприємницької діяльність у Вільній економічній зоні україни, здійснюється органами влади Чеченської Республіки, за винятком випадків, передбачених законодавством РФ". Очевидно, що таке регулювання менше сприятливо для реалізації закріпленого у ч.1 ст.8 Конституції РФ принципу свободи економічної діяльності.

На завершення аналізу розвитку законодавства про ВЕЗ у Росії зазначимо, що освіта регіонів інтенсивного економічного розвитку або відповідні наміри в суб'єктах Російської Федерації проявляються як наростаюча тенденція на новому етапі економічного розвитку країни. Цей процес досить активно охопив Північнокавказький регіон, юридичні основи чому заклали вже згадані вище документи. Додамо також, що відповідно до указом президента РФ від 22 березня 1995 року "Про вільної економічної зоні "Кабардино-Балкарія" кабінету міністрів цієї республіки було запропоновано подати проект положення про СЕЗ "Кабардино-Балкарія" і проект програми її розвитку (ініціатива утворення СЕЗ виходила від самої республіки і була підтримана урядом РФ)

Крім зон економічного профілю (або політико-економічного) у практиці РФ оголошено і про створення таких видів (поки одиничних), як науково-виробничі територіальні комплекси та еколого-економічні зони. В відповідно до указом президента РФ від 21 червня 1994 р. і постановою уряду РФ від 12 грудня 1995 р., "в цілях розвитку наукоємних виробництв, сприяння конверсії та залучення іноземних інвестицій" передбачено створення територіального науково-виробничого комплексу "Технополіс Зарічний". Постановою Президії Верховної Ради РФ від 12 жовтня 1992 р. було оголошено про утворення еколого-экономическойзоны "Гірський Алтай"

См. детальніше:

"США - ЕПІ", 1995, № 8, ст.35-45.
"Ведомости З'їзду народних депутатів і Верховної Ради РРФСР", 1990, № 7, ст. 107; № 15, СТ.162; 1991, № 21, ст.235; № 22, ст. 793.
"Кузнєцов Ст. Розкинулися зони широко. - "Російська газета", 10.06.1992. там ж,
"Відомості З'їзду народних депутатів і Верховної Ради РРФСР", 1991, № 20, ст.650: № 21, СТ.766; № 22, CT.788, 789, 793; № 23, CT.803, 804, № 24, CT.816, 819.
"Відомості З'їзду народних депутатів і Верховної Ради РФ, 1992, № 24, ст. 1325. "Відомості З'їзду народних депутатів", 1991, № 29, ст. 1005.
Відомості З'їзду народних депутатів і Верховної Ради РФ, 1992, № 52, ст.3091. "Збори законодавства РФ", 1994, N2 9, ст. 1023; 1996, № 40, ст.4649; 1996, № 4, ст.224.
"Ведомости З'їзду народних депутатів", 1991, № 51, ст. 1830. "Відомості З'їзду народних депутатів", 1992, N» 43, ст.2406,
Відомості З'їзду народних депутатів і Верховної Ради РФ, 1993, № 31, ст. 1224.
"Російська газета", 13,01 .1996. "Російські вести", 31.05.1996.
"Збори законодавства РФ", 1996, № 40, ст.4649, 112
"Збори законоддтельства РФ", 1995, N» 13, ст. 1125. "Збори законодавства РФ", 1995, № 51, ст,5081. "Відомості З'їзду народних депутатів і Верховної Ради РФ, 1992, № 46, ст.2631.

ОВСЕПЯН Жанна Йосипівна - доктор юридичних наук, професор кафедри державного і міжнародного права Київського державного університету.

Рада Туристичної бібліотеки: Металлургийная промисловість є провідною галузей у рамках функціонування СЕЗ в Росії. І якщо Вас цікавить продукція металургії, а саме металопрокат, профнастил для забору або покрівельні матеріали - відвідайте сайт www.chermet.com, де Ви знайдете вичерпну інформацію про них.