Максимюк Н.В.
Науково-методичний журнал. - 2010. - Т.133. Вип.120. «Економіка». - С.91-99.

Державна стратегія розвитку індустрії туризму України

У статті вивчені концепції, стратегії і програми розвитку індустрії туризму в Україні і в Криму зокрема, виявлено їх позитивні сторони і недоліки, виконана оцінка фінансування розвитку туризму в Україні. Виявлено недоліки використання вітчизняної статистичної інформації в якості інформаційної бази стратегій розвитку туризму, надано пропозиції щодо використання системи допоміжних рахунків по туризму (TSA), розробленої WTTC і OEF. Дано практичні рекомендації щодо формування державної стратегії розвитку індустрії туризму в Україні.

Ключові слова: державна стратегія розвитку, індустрія туризму.

Туризм справляє значний вплив на економіку України, забезпечуючи зайнятість населення, підтримуючи стабільність платіжного балансу і стимулюючи зростання ВВП. За даними Всесвітньої ради з туризму та подорожей (WTTC) індустрія туризму України в 2009 р. забезпечила робочими місцями 232,2 тис. осіб, ВВП у розмірі 15,7 млрд. грн. Більш того, WTTC на наступні десять років прогнозує зростання частки ВВП, пов'язаного з індустрією туризму України, на 6,9 % і зростання зайнятості в цьому секторі економіки на 2 %, при цьому в країнах Центральної і західної Європи ці показники становлять лише 5,2 % і 0,5 % відповідно.

Такий стрімкий розвиток індустрії туризму може стати причиною ряду проблем соціально-економічного характеру для туристичних регіонів України. Досвід Тунісу, Маврикії, Іспанії, Греції, Туреччини свідчить про необхідність державного планування розвитку у сфері туризму. Розробка стратегії розвитку туризму в Україні дозволить забезпечити прогнозування та планування розвитку туризму, параметрів туристичного потоку у відповідності з ресурсними можливостями туристичних територій, потреб населення та економіки держави.

Методологія розробки і реалізації державної стратегії розвитку туризму знайшла відображення в дослідженнях вітчизняних і зарубіжних вчених. Серед яких можна виділити вивчення механізму реалізації державної програми розвитку туризму і методики визначення комплексного показника оцінювання туристичної привабливості території О.В. Мельник [1], формування механізму управління реалізацією державних програм щодо розвитку туризму і механізму взаємодії інфраструктури туризму з системою державного соціального страхування А.А. Чечель [2], розробку стратегії розвитку курортних регіонів на основі маркетингу М. Борущак [3].

При наявності певних наукових та практичних результатів щодо вирішення економічних та управлінських проблем розробки та реалізації державної стратегії розвитку туризму реальністю є багатоплановість, складність і недостатність їх розробки, наявність низки невирішених і дискусійних питань. Об'єктивна необхідність їх подальшого теоретичного осмислення, методичного забезпечення та вирішення питань прикладного характеру визначили вибір теми дослідження.

Метою дослідження є розробка практичних рекомендацій для органів центральної та місцевої влади України щодо формування державної стратегії розвитку туризму в Україні.

Новизна даного дослідження полягає в комплексному підході при формуванні державної стратегії розвитку індустрії туризму в Україні.

Для досягнення поставленої мети планується вирішити ряд завдань:

1) проаналізувати основні дослідження і публікації з обраної теми;
2) вивчити концепції, стратегії і програми розвитку індустрії туризму України;
3) розробити практичні рекомендації щодо формування державної стратегії розвитку індустрії туризму в Україні.

«Україна займає одне з провідних місць в Європі за рівнем забезпеченості цінними природними лікувальними та історико-культурними ресурсами, що викликають значний інтерес у вітчизняних та іноземних туристів. На міжнародному туристичному ринку національний туристичний продукт та природні лікувальні ресурси України оцінюються як менш привабливі і конкурентоспроможні, ніж в інших країнах. Сфера туризму і курортів на державному рівні не відіграє значної ролі у повноцінному виконанні економічних, соціальних і гуманітарних функцій, збереженні навколишнього природного середовища та культурної спадщини, наповненню бюджетів усіх рівнів, створення нових робочих місць, збільшенні питомої ваги сфери послуг у структурі ВВП. Для підвищення конкуренто-спроможності сфери туризму і курортів України необхідно посилити роль держави у цій сфері з одночасним формуванням

ефективної моделі співпраці держави, бізнесу та суспільства. Подолання наявних негативних тенденцій, створення системних і комплексних передумов для розвитку туризму і курортів, поліпшення функціонального і технічного якості компонентів національного та регіональних туристичних продуктів повинні стати пріоритетами забезпечення сталого розвитку країни в цілому і вагомим елементом у вирішенні питань підвищення рівня життя населення» [4]. Це відповідає ч. 1 ст. 6 Закону «Про туризм», де проголошено «... пріоритетність туризму як одного з напрямів розвитку економіки та культури» [5] як одного з принципів реалізації державної політики в галузі туризму. Необхідність державного планування розвитку туризму в Україні пов'язана зі значною залежністю деяких регіонів від індустрії туризму (Крим та Карпати) і проблемами, зумовленими стрімким розвитком туризму (наприклад, захист історичної спадщини і навколишнього середовища в умовах масового туризму). Державне планування розвитку туризму (концепції, стратегії, програми) є одним з елементів державної політики в сфері туризму, яким займається Державна служба туризму і курортів Міністерства культури і туризму України (МКТ) [6].

На даний момент існує кілька розроблених концепцій, стратегій і програм розвитку туризму в Україні.

У проекті Концепції розвитку туризму і курортів в Україні, розроблений Державною службою туризму і курортів Міністерства культури і туризму України у 2006 р. [7], запропоновано два варіанти розвитку туризму:

Варіант 1. Розвиток туризму стихійно, на принципах саморегуляції.

Варіант 2. Забезпечення сталого розвитку туризму з допомогою активізації та впровадження ефективних механізмів державного регулювання.

Оптимальним вважається другою, він відповідає рекомендаціям WTTC, оскільки галузь ще не повністю сформувалася і може сильно постраждати від «сьогохвилинних» політичних міркувань, необхідною умовою успішного розвитку сфери туризму і подорожей в Україні є довгострокове планування на загальнодержавному рівні.

Для реалізації другого варіанту «... необхідно науково-методичне та кадрове забезпечення сучасного статистичного обліку у сфері туризму і діяльності курортів, які відповідають рішенням Статистичної комісії ООН і рекомендацій СОТ» [7].

З нашої точки зору в Концепцію розвитку туризму і курортів в Україні необхідно ще додати положення Концепції сталого розвитку туризму в 21 столітті, розробленої в 1996 році WTTC, що базується на програмі дій, прийнятій на конференції ООН з навколишнього середовища і розвитку (UNCED) у 1992 р.

На 30.03.2010 р. дана Концепція розвитку все ще перебуває на стадії громадського обговорення.

Далі розглянемо стратегії розвитку регіонів туристичних дестинацій, які можуть розроблятися як частина стратегій соціально-економічного розвитку, або у вигляді окремої стратегії розвитку туризму.

У 2006 р. КМУ прийняв Державну стратегію регіонального розвитку на період до 2015 року [8], в якій в якості пріоритетного напрямку визначена реструктуризація економічної бази окремих регіонів і створення умов для диверсифікації на новій технологічній основі. Основними інструментами державної підтримки є: надання субвенцій для забезпечення розвитку інфраструктури; розвиток туризму та рекреації, оскільки для диверсифікації економічної діяльності велике значення має розвиток сфери туризму та різних форм відпочинку. Розвиток туризму, зокрема сільського, може бути вагомим чинником зростання рівня зайнятості населення, особливо в сільській місцевості. Передбачається стимулювання розвитку підприємництва в туристичній сфері, сприяння розбудові та модернізації туристичної та рекреаційної інфраструктури, підвищення якості та забезпечення конкурентоспроможності вітчизняних пропозицій на світовому ринку послуг у сфері туризму.

Реалізацію цієї Стратегії передбачається здійснювати в два етапи.

На першому етапі (2006-2008 роки) пріоритетними завданнями були забезпечення розроблення та затвердження регіональних стратегій розвитку, які визначали пріоритетні напрями розвитку регіонів на середньо - та довгострокову перспективу.

На другому етапі (2009-2015 роки) заплановано проведення моніторингу існуючих інструментів стимулювання розвитку регіонів, результатів реформ на предмет їх ефективності та доцільності коригування з метою визначення державних пріоритетів регіонального розвитку на наступну довгострокову перспективу. Цей період стане підготовчим до розроблення наступної державної стратегії регіонального розвитку.

Результати реалізації Стратегії визначаються шляхом проведення моніторингу виконання угод щодо регіонального розвитку, програм подолання депресивності окремих територій, інших заходів центральних і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування.

Розвиток курортно-рекреаційної сфери виділено в якості пріоритетного напрямку розвитку на період до 2015 року для АРК, десяти областей: Вінницької, Волинської, Закарпатської, Івано-Франківської, Київської, Тернопільської, Херсонської, Хмельницької, Чернівецької, Чернігівської; міст Києва і Севастополя.

Недоліком даної стратегії є відсутність вказівок щодо сум фінансування та осіб, відповідальних за реалізацію стратегії.

У 2008 р. КМУ затвердив Стратегію розвитку туризму і курортів [4] на загальнодержавному рівні як окремого документа, а не у складі Державної стратегії регіонального розвитку. Метою стратегії розвитку туризму і курортів є підвищення рівня життя населення шляхом формування конкурентоспроможного на внутрішньому та світовому ринку національного туристичного продукту на основі раціонального використання туристичних ресурсів, збереження навколишнього природного середовища та відродження національної культурної спадщини, сприяння розвитку туризму і курортів.

Реалізацію стратегії планується здійснювати в три етапи.

На першому етапі реалізації Стратегії передбачається забезпечити гармонізацію нормативно-правової бази з питань розвитку сфери туризму і курортів з вимогами Європейського Союзу; формування конкурентоспроможного національного туристичного продукту; активізацію підприємницької діяльності та діяльності суб'єктів господарювання у сфері туризму і курортів; інформаційну підтримку сфери туризму і курортів; проведення моніторингу туристичних і природних лікувальних ресурсів; підвищення ефективності управління сферою туризму і курортів; розвиток в'їзного та внутрішнього туризму; залучення інвестицій для розвитку матеріально-технічної бази сфери туризму і курортів; поліпшення якості надання послуг з екскурсійного обслуговування; забезпечення безпеки туристів і осіб які подорожують.

На другому етапі буде забезпечено розвиток туризму і курортів з урахуванням рівня життя, традицій і культури населення; розвиток кадрового потенціалу у сфері туризму і курортів; збереження ресурсного потенціалу в даній сфері; встановлення контролю за використанням туристичних і природних лікувальних ресурсів; створення системи маркетингової підтримки національного туристичного продукту; поглиблення міжнародного співробітництва.

На третьому етапі передбачається забезпечити раціональне використання і охорону туристичних і природних лікувальних ресурсів; узгодженість інтересів суб'єктів підприємницької діяльності, громадян у сфері туризму і курортів; збалансованість всіх елементів розвитку туризму і курортів як соціально відповідальної, екологічно спрямованої та економічно ефективної діяль ності; надання високоякісних послуг відповідно до потреб туристів і осіб, що подорожують; дотримання конституційних прав громадян у сфері туризму і курортів.

На всіх етапах буде проводитися постійний моніторинг і контроль за здійсненням зазначених заходів.

На жаль, дана стратегія має загальний характер, оскільки не має чітких критеріїв досягнення поставленої мети.

Для підготовки України до фіналу чемпіонату з футболу Євро-2012 КМУ розробив «Стратегічні напрями та завдання щодо залучення міжнародної технічної допомоги і співробітництва з міжнародними фінансовими організаціями на 2009-2012 роки» [9] з метою підготовки інфраструктури туристичної сфери, об'єктів культури до обслуговування фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу. Крім того, прийнята Галузева програма туристичного забезпечення в рамках підготовки та проведення в Україні фінальної частини чемпіонату Європи 2012 року з футболу [10]. Їх недолік - декларування цілей без вказівки способів їх досягнення і джерел фінансування.

На регіональному рівні в 2007 р. прийнята Державна програма соціально-економічного розвитку АРК на період до 2017 року [11], де в якості одного із пріоритетних напрямів соціально-економічного розвитку АРК зазначено розвиток туристичної та курортної галузей. Для цього заплановано ряд заходів: створення і ведення Державного кадастру територій курортів Автономної Республіки Крим; визначення медичного профілю (спеціалізації) курортів; забезпечення проведення комплексної геологічної та бальнеологічної роботи по оцінці природних лікувальних ресурсів (у тому числі гідромінеральних); проведення інвентаризації земель з метою виявлення курортних територій державного та місцевого значення; розробка системи реєстрації автотуристів; забезпечення встановлення рекламних щитів на шляху руху автотуристів з розміщенням на них картосхем курортних регіонів; створення державного центру реабілітації хворих, будівництво лікувального басейну і свердловини термальної хлоридно-натрієвої води на території дитячого санаторно-оздоровчого центру «Маяк» і т.д.

На її основі щорічно розробляється Програма економічного і соціального розвитку Автономної Республіки Крим [12]. Пріоритетами даних програм є створення умов для цілорічного стабільного функціонування підприємств санаторно-курортного і туристичного комплексів, формування позитивного іміджу Криму як курортного регіону; підвищення ефективності використання, відтворення та охорони наявних у регіоні рекреаційних та природних лікувальних ресурсів. Крім того, ВС АРК розроблена Програма розвитку сільського та зеленого туризму в Автономній Республіці Крим на 2007-2010 роки [13]. Основним недоліком цих програм є їх незначне фінансування.

Позитивним моментом у державному стратегічному плануванні АРК є Проект стратегії розвитку АРК на період до 2017 року «Крим - територія успіху» [14], оскільки передбачає розвиток АРК на засадах сталого розвитку (виділення економічного, соціального та екологічного векторів розвитку).

Серед основних завдань економічної політики в проекті стратегії зазначено підвищення економічної ролі курортно-рекреаційної діяльності в господарському комплексі АРК, створення на цій основі мультиплікаційного ефекту (зміна якості та підвищення темпів розвитку пов'язаних з рекреацією галузей економіки).

Стратегічна мета розвитку - формування конкурентоспроможних на світовому і національному рівнях туристичного продукту і санаторно-курортних медичних послуг на основі ефективного використання наявного рекреаційного потенціалу Криму, модернізації та реконструкції існуючої матеріально-технічної бази санаторно-курортної, лікувально-реабілітаційної, оздоровчої і туристичної інфраструктури.

Стратегія передбачає два етапи реалізації:

Етап 1. 2010-2012 рр. Створення умов для інтенсивного розвитку; створення інфраструктури та механізмів впливу на економіку, суспільні послуги, соціальну та екологічну політику.

Етап 2. 2013-2017 рр. Отримання максимального ефекту від реалізації політики структурних пріоритетів у сфері послуг та моделі економічного розвитку на основі інвестицій та інновацій.

Існує також Проект Програми розвитку Автономної Республіки Крим у сфері курортів і туризму на 2009-2011 роки, який уточнює завдання стратегії на 2009-2011 рр. [15].

Проведений аналіз змісту стратегічних документів з розвитку індустрії туризму України і АРК зокрема, дає можливість зробити висновок про те, що документація відрізняється в залежності від ієрархічного рівня і охопленої території, характеризується різною глибиною опрацювання матеріалу, відсутністю єдиних методичних підходів до їх розробки.

Для вдосконалення змісту стратегічних документів необхідно створити єдину, цілісну систему стратегічного планування розвитку регіонів туристичних дестинацій, забезпечити інтеграцію наукових підходів, методик та нормативної бази щодо розробки стратегічних планів розвитку індустрії туризму; спростити процес координації між різними рівнями влади стратегічного розвитку регіонів туристичних дестинацій; забезпечити адекватний рівень інформаційного забезпечення розвитку туризму.

Визначення джерел фінансування розвитку туризму є основою успішної реалізації стратегій і програм розвитку. Досвід країн Європейського союзу свідчить про домінування бюджетного фінансування для реалізації окремих проектів стратегій і програм розвитку туризму (наприклад, проектів з будівництва та модернізації інфраструктури, розвитку нових туристичних місць та об'єктів, таких як інформаційні центри).

Політика українського уряду в сфері туризму протягом останніх років (2003-2009 рр.) постійно коливалася між необхідністю інвестування в туризм з метою створення додаткових робочих місць і прагненням скоротити витрати бюджету.

Рис. 1. Фінансування туризму в 2003-2005 рр. за рахунок коштів державного бюджету України

Окремо показано статті в державному бюджеті України на 2004 р. по реконструкції корпусу №1 санаторію «Кришталевий палац» на суму 5000 тис. грн та берегоукріплювальні роботи на території дитячого санаторію «Затока» Одеської області на суму 2915 тис. грн.

Найбільша сума, вкладена державою за рахунок коштів державного бюджету на розвиток туризму, припадає на 2004 р. (20316,9 тис. грн), причина полягає у збільшенні фінансової підтримки розвитку туризму до 19656,6 тис. грн.

З 2006 року фінансування туризму за рахунок коштів державного бюджету [19-22] ведеться за наступними статтями:

1) фінансова підтримка розвитку туризму;
2) фінансова підтримка створення умов безпеки туристів та розбудови туристичної інфраструктури міжнародних транспортних коридорів та магістралей в Україні;
3) прикладні розробки у сфері розвитку туризму (рис. 2).

Рис. 2. Фінансування туризму в 2006-2009 рр. за рахунок коштів державного бюджету України

Класифікація витрат згідно з програмною класифікацією видатків та кредитування державного бюджету з 2006 року здійснюється за бюджетними програмами, централізованих заходів і програм у розрізі адміністративно-територіальних одиниць.

Крім того, окремо виділені статті бюджетних витрат:

1) у Державному бюджеті України на 2006 р. на реконструкцію Міжнародного дитячого центру «Артек» на суму 20 000 тис. грн і корпусу № 1 санаторію «Кришталевий палац» на суму 7000 тис. грн;
2) у Державному бюджеті на 2007 р. на реконструкцію будівель, споруд та обладнання санаторію «Гурзуфський» та парку-пам'ятника загальнодержавного призначення на суму 15 535 тис. грн, на реконструкцію корпусу №1 санаторію «Кришталевий палац» на суму 3000 тис. грн;
3) у Державному бюджеті на 2008 р. на реконструкцію будівель, споруд та обладнання санаторію «Гурзуфський» та парку-пам'ятника загальнодержавного призначення на суму 1000 тис. грн, на реконструкцію корпусу №1 санаторію «Кришталевий палац» на суму 10 500 тис. грн; на розробку проектно-кошторисної документації і будівництво Реабілітаційного центру на базі державного підприємства «Санаторій «Конча-Заспа» та придбання обладнання на суму 50 000 тис. грн.

У 2006 р. спостерігається незначна сума (3921,3 тис. грн), вкладена державою за рахунок коштів державного бюджету на розвиток туризму (рис. 2), що пов'язано з відсутністю статей «Фінансова підтримка розвитку туризму» та «Фінансова підтримка створення умов безпеки туристів та розбудови туристичної інфраструктури

Рис. 3. Динаміка видатків на фінансову підтримку розвитку туризму державного бюджету України у 2003-2009 рр.

Для порівняння динаміка фінансової підтримки санаторно-курортних закладів Управління справами Верховної Ради України, Державного управління справами [16-22] представлена в табл. 1.

Таблиця 1