ДЕРЖАВНЕ РЕГУЛЮВАННЯ РОЗВИТКУ ТУРИЗМУ В РОСІЇ

Функції	Методи
1 Загальна організація та правова регламентація туристичної діяльності	- запровадження єдиних понять, визначень, -процедура укладення угод, договорів, -отримання віз, -порядок проходження кордону і провезення товару
2 Планування розвитку туризму	-розробка спільних стратегій і концепцій розвитку туризму, -регулювання просторового розміщення об'єктів туризму, -планування розвитку інфраструктури
3 Регулювання окремих видів діяльності	- ліцензування, -стандартизація, -сертифікація
4 Забезпечення безпеки туризму	-ліцензування, -стандартизація , -сертифікація, -видання пам'яток туриста, -страхування
5 Кадрове забезпечення туризму	-створення стандартних державних програм для системи безперервної підготовки кадрів для сфери туризму, - сприяння організації підвищення кваліфікації працівників турпредприятий
6 Забезпечення наукових дослідження туристського ринку	-маркетингові дослідження на туррынке, -створення національних центрів вивчення туризму, -інформаційне забезпечення турпредприятий
7 Підтримка зовнішньоекономічної діяльності турфірм	- створення представництв і філій за кордоном, -укладання міжнародних договорів, -участь у вирішенні конфліктів, реклама національних турпродуктів
8 Забезпечення охорони навколишнього середовища та історичних пам'яток	-створення правил, законів, умов економічного стимулювання з охорони і відновлення природних ресурсів, реставрації історичних пам'яток, - розподіл туристської ренти, -фінансування установ культури
9 Створення сприятливого іміджу країни, регіону	-маркетинг, -реклама, інформаційно-аналітична пропаганда (видання карт, відеофільмів і т д ), -оподаткування, -інвестування
10 Контроль і нагляд	-поточний контроль, -аудит, -моніторинг міжнародної конкурентоспроможності національних турпродуктів

 

Нами була проведена класифікація інструментів регулювання за сферами їх застосування.

1. У правовій сфері: вдосконалення нормативно-правової бази; розвиток методології ліцензування, стандартизації, сертифікації у сфері туризму; митне регулювання; встановлення правил в'їзду, виїзду і перебування на території РФ з урахуванням інтересів розвитку туризму; боротьба зі злочинністю та корупцією.

2. В економічній сфері-податкове регулювання; цільове бюджетне фінансування програм розвитку туризму; створення сприятливих умов для інвестицій в туризм; збільшення інвестицій в людський капітал.

3. У соціальній сфері-вирішення проблем адресного соціального туризму

4. В науково-освітній сфері: розвиток наукового дослідження у сфері туризму; створення інформаційно-аналітичної бази; забезпечення професійних кадрів для туристської діяльності.

5. У сфері організації туризму: формування іміджу Росії на світовому ринку туризму; сприяння в просуванні турпродукту на внутрішній і світовий ринки; сприяння участі в міжнародних туристських програмах; створення умов для багатоцільового використання туристської інфраструктури; координація діяльності та інвестицій державного та приватного секторів у галузі розвитку туризму.

 
5. Формування державної політики розвитку туризму

 

Державне планування розвитку туризму являє собою основу для управління туризмом. Досліджений нами вітчизняний і зарубіжний досвід державної політики регулювання розвитку туризму показує необхідність розв'язання проблем туризму в загальному контексті соціально-економічного розвитку країни за низкою причин.

По-перше, незважаючи на відносно високі економічні показники, туристські підприємства є невід'ємною частиною господарської та соціальної системи регіону і країни в цілому. На розвиток економіки туризму надають помітне вплив на стан кредитно-грошової системи, рівень розвитку суміжних народно-господарських галузей, сфери послуг загалом, податкове та валютне законодавство.

По-друге, розвиток туристичної індустрії вимагає концентрації значних фінансових коштів і у багатьох випадках передбачає, у зв'язку з цим, наявність великої кількості учасників як на стадії формування інвестиційного портфеля, будівництва, реконструкції, так і на стадії функціонування підприємства.

По-третє, як показує практика, найбільш високі результати в плані окупності вкладеного капіталу досягаються при можливості формування конкурентоспроможного комплексного туристського продукту, що передбачає наявність розвиненої супутньої інфраструктури та спеціалізацію на всіх стадіях виробництва і реалізації туристських послуг.

Проблеми розвитку туризму і створення сучасного туристського комплексу можуть бути вирішені за умови здійснення державної політики реформ і будуть включені в середньо - і довгострокові програми соціально-економічного розвитку Росії.

За прогнозами СОТ, Росія відноситься до числа держав, у яких на початку XXI ст. найвищі темпи розвитку прогнозуються туризму, за державної підтримки даної галузі. Згідно з цими прогнозами, до 2020 року Росія увійде в першу десятку країн як по прийому туристів (47,1 млн. чол. на рік, що становить 2,9% - частки у світовому потоці туристів), так і за виїзду туристів за межі держави (30,5 млн. чол., 1,9% - частка у світовому потоці туристів)'. Причому зазначені цифри не включають обсягів внутрішнього туризму, які багаторазово перевершують в'їзний та виїзний обертів.

Планування розвитку туризму може вестися на міжнародному, національному та регіональному рівнях. На міжнародному рівні планування - хоча і в обмежених обсягах ведуть, наприклад, Всесвітня туристська організація, ЄС, регіональні туристські організації. Цей рівень в структурі планування відрізняється від інших відсутністю системи контролю і примусу. На національному рівні планування в туризмі включає плани розвитку туризму для країни в цілому, однак, вони повинні враховувати специфіку окремих регіонів. На регіональному рівні плани розвитку туризму більше деталізовані і специфічні, ніж загальнонаціональні, і істотно відрізняються від регіону до регіону.

На наш погляд, у сьогоднішніх умовах поділу на федеральні округи і активного формування організаційних структур управління цими округами, регіональні плани доцільно розробляти не тільки на рівні окремих суб'єктів Російської Федерації, але і на рівні федеральних округів. Додатковий ефект від координації туристської діяльності на рівні федеральних округів буде досягатися в результаті спільного використання туристських ресурсів, що знаходяться на території сусідніх суб'єктів Російської Федерації (наприклад, річок для організації круїзних маршрутів).

У 90-ті роки основоположною концепцією у сфері регулювання туризму стає концепція «сталого туризму», яка визначає своїм завданням забезпечення потреб теперішнього покоління без заподіяння шкоди здатності майбутніх поколінь задовольняти власні потребности2. Таким чином, концепція сталого туризму вимагає обліку довгострокових інтересів і наслідків і обмежує масштаби туризму так, щоб вони перевершували можливості приймаючої території, зберігаючи її ресурси для майбутніх поколінь. Головним результатом такого відповідального підходу до туристської діяльності з'явився методологічний перехід від короткострокового до довгострокового розуміння і плануванню туризму.

 
6. Модель формування державної політики розвитку туризму на основі стратегічного планування

 

Вдосконалення процесу планування розвитку туризму є перехід до принципів стратегічного планування. Нами була розроблено модель формування державної політики розвитку туризму на основі стратегічного планування (рис.3.). Ця модель може ефективно застосовуватися для планування розвитку туризму на федеральному і на регіональному рівнях.

 

Рис.3. Блок-схема процесу формування державної політики на основі стратегічного планування розвитку туризму

 

В умовах ринкової економіки з елементами державного регулювання, державний план не «нав'язується» підприємствам згори, не містить конкретної номенклатури та обсягів випуску для кожної господарської одиниці (як це було в роки існування системи централізованого планування в СРСР), а являє собою комплексний документ, який включає аналітичну і прогнозовану інформацію, а також систему програм і заходів, що підлягають виконанню відповідними державними органами.

Державне планування розвиток туризму є лише одним з компонентів системи макроекономічного та регіонального планування. Отже, державна політика регулювання розвитку туризму (державна туристична політика) повинна бути спрямована на реалізацію цілей всього народного господарства, держави і суспільства в цілому, на забезпечення узгодженості суспільних і приватних інтересів (блок 1). Тому політика в галузі туризму повинна враховувати цілі соціально-економічної політики, що визначає напрямок реформ в країні. Обґрунтування цілей туристської політики ускладнюється тим, що цілепокладання завжди було вузьким місцем у теорії і практиці вітчизняного планування.

На нашу думку, найбільший вплив на формування цілей туристської політики надають такі її складові, як соціальна і структурно-галузева політика, регіональна, зовнішньоекономічна політика, політика зайнятості і т.д.

Обґрунтування цілей державної туристської політики не може здійснюватися у відриві від аналізу зовнішнього та внутрішнього середовища - історичного досвіду розвитку туризму, і моделей його регулювання (блок 2), оцінки наявного туристського потенціалу.

Аналіз і прогноз туристського потенціалу (блок 3) можуть проводитися по наступному колу показників: географічне положення і природно-кліматичні умови; демографічні характеристики населення: рівень урбанізації території, середній вік населення; наявність об'єктів історичної та культурної спадщини, їх стан - що є основою для розвитку культурно-освітнього (пізнавального) туризму; наявність рекреаційних зон, заповідників, національних парків, мисливських угідь, лікувально-оздоровчих, туристичних баз і будинків відпочинку, які сприяють формування систем лікувально-оздоровчого, рекреаційного, активного (спортивного) туризму; наявність обладнаних торгово-виставкових та бізнес-комплексів для проведення міжнародних, міжрегіональних ярмарків, конгресів тощо; рівень розвитку технологічного виробничого комплексу, що забезпечує розвиток ділового туризму; умови місця розташування об'єктів розміщення туристів (віддаленість від культурних і природних об'єктів); рівень розвитку інфраструктури культурних і освітніх установ, які можуть виконувати функції підготовки кадрів в сфері туризму і забезпечувати наповнення і обслуговування туристичних освітніх та екскурсійних програм; загальний рівень розвитку комунальної інфраструктури; рівень розвитку рекламно-поліграфічного виробництва, Інтернет-центрів, що забезпечують підтримку інформаційно-презентаційного туризму; рівень підтримки і просування ідеї розвитку туризму з боку регіональних адміністрацій (наявність розроблених концепцій і програм розвитку туризму з урахуванням питань їх матеріально-технічного забезпечення, законів про туризм тощо).

З метою систематизації туристських ресурсів країни необхідна розробка і ведення Державного Кадастру туристичних ресурсів, подібна робота вже розпочата в Росії, на рівні регіонів доцільно розробити та вести реєстр туристських ресурсів, що мають регіональне значення.

Аналіз і прогноз факторів зовнішнього середовища (блок 4) являє собою оцінку стану та перспектив розвитку найважливіших, з точки зору туристської діяльності, факторів оточення, на які держава не може надавати прямого впливу своєї туристської політикою. Аналіз зовнішнього середовища дозволяє своєчасно спрогнозувати появу загроз і нових можливостей та розробити адекватний план дій по досягненню поставлених цілей. При аналізі зовнішнього середовища необхідно проводити роздільний аналіз факторів для внутрішнього, в'їзного та виїзного туризму, причому на федеральному рівні для в'їзного і виїзного туризму слід аналізувати показники інтенсивності туристських потоків з урахуванням специфіки окремих країн.

У найбільш загальній формі стратегічна мета державної політики розвитку туризму (блок 5) може бути визначена наступним чином: створення конкурентоспроможного туристського комплексу, задовольняє потреби російських та іноземних громадян в туристських послуги і вносить вклад у розвиток економіки країни за рахунок збільшення кількості робочих місць, припливу іноземної валюти, збереження культурного та природної спадщини.

Принципи формування туристичної політики (блок 6) повинні відображати базові цінності економічної політики такі, як рівність підприємств всіх форм власності, захист прав споживачів, захист національних інтересів, в їх переломленні до сфери туризму.

Формування системи цільових показників і критеріїв оцінки ефективності (блок 7) означає розроблення системи кількісних показників, що дозволяють визначити рівень досягнення цілей на кожному рівні управління. Система цільових показників встановлює бажаний або нормативний рівень значень показників, у той час як критерії ефективності орієнтують виконавців на досягнення цільового рівня найбільш економічним способом.

Ми вважаємо, що ефективність державної політики розвитку туризму повинна оцінюватися, відповідно до мети, з наступним критеріями:

1) економічна ефективність;

2) соціальна ефективність;

3) екологічні наслідки реалізації програм і заходів.

Економічна ефективність на національному і регіональному рівні може оцінюватися на базі системи мультиплікаторів, які дозволяють врахувати не лише прямі, але і непрямі ефекти розвитку туризму:

- Мультиплікатора доходу, який показує додатковий дохід (заробітну плату, ренту, прибуток тощо), отриманий результаті збільшення витрат туристів.

- Мультиплікатор продажу, який вимірює додаткові обороти (валову виручку) турпредприятий в результаті збільшення витрат туристів.

- Мультиплікатор обсягу випуску, який визначає обсяг додаткової продукції або послуг, вироблених за рахунок збільшення витрат туристів. Принципова відмінність мультиплікатора продажів і аналіз обсягу випуску полягає в тому, що мультиплікатор обсягу випуску визначає зміну обсягу випущеної, але необов'язково реалізованої продукції. При розрахунку мультиплікатора продажів слід враховувати, що частина продажу може відбуватися з «складських запасів». Тому величина аналіз обсягу випуску може бути більше (частина продукції залишається в звітний часовий період на «складах») або менше (зниження рівня складських запасів») мультиплікатора продажів.

- Мультиплікатор зайнятості, який визначається як загальна кількість додаткових робочих місць, створених за рахунок збільшення витрат туристів, або як відношення числа робочих місць, створених додатковими витратами, до загального числа робочих місць у туристської галузі. Розрахунок цього мультиплікатора є найбільш складним із-за широкого поширення тимчасовою (сезонною) і неповної зайнятості в туризмі. Цей мультиплікатор може використовуватися і в якості показника соціальної ефективності.

- Інвестиційний мультиплікатор, який визначається як вплив капіталовкладень на сумарний дохід. Збільшення інвестицій в галузь туризму вплине на всю економіку країни, так як послідовно зачіпаються багато галузей народного господарства країни.

На рівні окремих заходів і проектів оцінка економічної ефективності повинна базуватися на зіставленні вироблених витрат і отриманих результатів.

Навколишнє середовище, природна і штучна, є найбільш фундаментальною складовою туристичного продукту. Тим не менш, як тільки починає розгортатися туристська діяльність, навколишнє середовище неминуче піддається змінам або для забезпечення туристкою діяльності, внаслідок неї. Ці впливи можуть бути як позитивними (це відрізняє туристські проекти від більшості інвестиційних проектів в інших галузях промисловості), так і негативними. Розвиток туризму неможливий без впливу на навколишнє середовище, однак, за рахунок раціонального планування цього впливу можна мінімізувати його негативні наслідки і підтримувати позитивні ефекти.

Необхідно визначати можливий вплив розвитку туризму на навколишнє середовище вже на ранній його стадії, оскільки легше і дешевше уникнути шкоди для навколишнього середовища шляхом коригування чи відхилення планів розвитку, ніж усунути шкоду, заподіяну в разі здійснення проекту.

Загальна схема екологічної оцінки намічуваних програм і заходів повинна включати в себе наступні етапи:

1) Аналіз впливу на навколишнє турпредприятий середовище (масштаби потреби в земельних ділянках, водних ресурсах, сировині; масштаби вироблених відходів і забруднення; зміна складу флори і фауни; ерозія грунтів тощо);

2) Виявлення ареалу впливу туристських підприємств на навколишнє середовище та оцінка сучасного стану природних ресурсів в цьому ареалі;

3) Прогноз змін природної системи в результаті розвитку туризму;

4) Вартісна оцінка екологічних наслідків (розрахунок збитку, заподіюваного непоправною втратою певних властивостей навколишнього середовища; підрахунок витрат, необхідних для реалізації заходів, здатних запобігти погіршення стану середовища);

5) Прогноз соціальних наслідків, обумовлених змінами природного середовища;

6) Аналіз передбачених за програмою природоохоронних заходів;

7) При необхідності - коригування або відхилення плану.

Оцінка соціального розвитку туризму показує ступінь впливу туризму на стан системи освіти, охорони здоров'я, кримінальну ситуацію і міграційні процеси. Крім того, оцінюється навантаження на інфраструктуру (автомобільні дороги, мережі електропостачання, системи утилізації відходів, системи водопостачання), оскільки їх додаткове використання може створювати серйозні проблеми для місцевого населення. Важливе значення має вплив туризму на естетичне сприйняття території (зростання забудови, нові архітектурні стилі, сміття).

Оцінка ресурсних можливостей країни (блок 10) на всіх рівнях планування повинна вестися з урахуванням залучення ресурсів приватного сектору та бюджетів нижчих рівнів.

Реалізація Концепції регулювання розвитку туризму в регіоні повинна здійснюватися на основі комплексу регіональних і муніципальних цільових програм розвитку туризму, які розробляються при необхідності до рівня окремого селища.

Цільова програма розвитку туризму (блок 11) являє собою ув'язаний за ресурсами, виконавцями і термінами реалізації комплекс науково-дослідних, дослідно-конструкторських, виробничих, соціально-економічних, екологічних, організаційно-господарських, нормативно-правових та інших заходів, що забезпечують ефективне вирішення основних завдань розвитку туризму в регіоні. Вона є одним із інструментів управління розвитком сфери туризму, способом концентрації ресурсів для вирішення актуальних проблем розвитку туризму в країні та регіоні.

На нашу думку в сфері туризму слід реалізувати як федерально-регіональні, так і суто регіональні цільові програми. До федерально-регіональними цільовими програмами, що реалізуються у всіх регіонах Російської Федерації, можуть ставитися, наприклад, програми розвитку дитячого і молодіжного туризму. Федерально-регіональні програми повинні використовуватися і в тих випадках, коли туризм розглядається в якості одного з основних інструментів пожвавлення економічної активності в депресивних регіонах країни. Причому, такі програми можуть покривати територію всього суб'єкта Федерації, так і носити локальний характер (наприклад, місто-курорт Сочі, історичний центр Санкт-Петербурга) і міжрегіональний характер. Регіональні цільові програми повинні враховувати специфіку й особливості регіону. Аналіз цільових програм показує, що найчастіше питання туризму не виділяються в якості окремої програми, а вирішуються в рамках комплексних програм соціально-економічного розвитку територій або інші цільові програми.

Державний контроль (блок 14) повинен здійснюватися в двох формах: по-перше, як поточний контроль, спрямований на оцінку реалізації планів конкретних заходів з розвитку туризму; по-друге, як стратегічний контроль спрямований на оцінку рівня досягнення поставлених цілей. Об'єктами стратегічного контролю є стан та ступінь використання туристського потенціалу країни (регіону), а також реалізація запланованих цільових програм. Крім того, система стратегічного контролю включає в себе моніторинг зовнішнього і внутрішнього середовища, змін у економічної і соціальної політики держави.

 
7. Проект створення Вільної сервісно-рекреаційної туристської зони

 

В якості організаційного механізму, який може активізувати розвиток туризму на регіональному рівні нами пропонується проект створення Вільної сервісно-рекреаційної туристичної зони (ССРТЗ). Основний метою створення такої зони є стимулювання розвитку різних видів туризму за рахунок залучення іноземних та вітчизняних інвесторів. ССРТЗ необхідно наділити фінансовими, зовнішньоторговельними, адміністративними пільгами і пільгами, пов'язаними з податковим стимулюванням окремих видів діяльності. Вся система наданих пільг для туріндустрії і туристської інфраструктури повинна служити інструментом реалізації наявних порівняльних переваг даної зони, а не механізмом компенсації відсутніх тут факторів розвитку.

Державне централізоване регулювання процесом створення і особливо функціонування ССРТЗ, повинна носити обмежений нормативний характер. Ми вважаємо, що для управління ССРТЗ необхідно створити Холдингову компанію економічного розвитку туризму (ХКЭРТ) у ССРТЗ. Засновниками ХКЭРТ ССРТЗ повинні стати: адміністрація регіону, Уряд РФ, великі комерційні банки та інші структури. Одночасно при керівництві ССРТЗ повинен бути створений Фонд соціально-економічного розвитку ССРТЗ, у своїй діяльності тісно пов'язаний з ХКЭРТ ССРТЗ.
 
Основні положення дисертації відображені в наступних публікаціях автора:
 
1. Саченкова М.І. Вплив держави на туризмУ/Збірник статей ТИСБИ. Вип. 1. - Казань, 1998. - С.96-98. - 0,3 д.а.
2. Саченкова М.І. Туризм як галузь народного господарства та сфери реалізації людського потенціалу //Тези доповіді Міжнародної науково-практичної конференції «Перспективи розвитку і збереження людського потенціалу в Республіці Татарстан» від 18-19 листопада 1999 р. -Казань, 1999.-С.22.-0,3 п.л.
3. Ільїна Н.І., Сафіна 3. Н. Концепція розвитку системи підготовки і перепідготовки кадрів для туристської індустрії //Деп.рукопись ІТОП РАВ, 4-2000, від 16.03.2000. - М.: ІТОП РАВ, 2000. - 0,8 п.л.
4. Ільїна Н. В. Регулювання туризму в регіонах і маркетинг в системі туробразования //Збірник наукових статей: « Актуальні проблеми освіти». - Казань, МО РТ ИПКРО: « Школа», 2000. - 0,5 д.а.
21
5. Ільїна Н. І. Організація туристської роботи: модель Татарстану. //Збірник тез республіканської науково-практичної конференції. -Казань, МО РТ ИПКРО : « Школа» , 2000. - 0,3 д.а.
6. Ільїна Н. В. Туристський потенціал регіонів Республіки Татарстану/Стаття. Вісник. - №3-4, - Казань: ТИСБИ, 2000. - 0.6 п.л.
7. Ільїна Н. В. Економічні функції туризму на сучасному етапі. //Стаття. Вісник. - №3-4, - Казань: ТИСБИ, 2000. - 0,5 д.а.

 
-----
' Купер К. та ін Економіка туризму теорія і практика. - СПб., Вид-во «Омега», 1998. - С.5. -'там само, С. 118-119.