Юрій Гурбик
Інституціональний вектор економічного розвитку. - 2008. - Вип. 1(2).
Інституційні проблеми державного регулювання туристичної сфери в Україні
У сучасних умовах розвиток туризму все більше впливає на економіку України та її регіонів. Саме це викликає підвищений інтерес багатьох вчених і фахівців-практиків до проблем розвитку туризму. Актуальність теми зумовлена тим, що формування дієздатної туристичної сфери передбачає визначення чітких і досконалих механізмів державного регулювання цього процесу. У зв’язку із зазначеним особливої ваги набуває процес удосконалення та реформування відносин у сфері державного регулювання туристичної галузі на національному, регіональному й місцевому рівнях.
Сучасний розвиток туризму в Україні показує, що ефективність державного регулювання туристичної сфери перш за все визначається досконалістю нормативно-правовової бази. Підтвердженням цього є слова відомого фахівця з державного регулювання туристичної сфери В. І. Цибуха: „Від стану правового забезпечення в Україні в цілому і правового забезпечення функціонування туристичної індустрії зокрема залежить і існування туризму в Україні” [13, с. 82].
Окремі аспекти правового регулювання туристичної сфери в Україні розглядалися у працях М.О. Баймуратова, А.Г. Бобкової, В.Ф. Погорілка, П.М. Рабіновича, О.Ю. Серьогіна, С.Б. Чеховича, Я.М. Шевченко, Н.А. Опанасюк та ін.
Сьогодні діяльність туристичної сфери регулюється Конституцією України [9], Законом України „Про внесення змін до Закону України „Про туризм” від 18 листопада 2003 р. №1282-IV [1], Указом Президента України „Про основні напрями розвитку туризму в Україні до 2010 року” від 10 серпня 1999 р. [11], постановами Кабінету Міністрів України “Про затвердження Державної програми розвитку туризму на 2002–2010 роки” від 29.04.02 №583 [10], „Про схвалення Концепції розвитку санаторно-курортної галузі” від 23 квітня 2003 р. №231-р [12], окремими дорученнями Президента України, Кабінету Міністрів України.
Загалом, якщо дослідити інституціональне забезпечення туристичної сфери в Україні, то в наш час діє близько 600 законів, Указів Президента, Постанов Кабінету Міністрів, відомчих нормативних актів, що прямо або опосередковано стосуються туристичної сфери [13, с. 82]. Але, незважаючи на це, у сфері нормативно-правової бази туризму існує ціла низка проблем, які потребують негайного вирішення. Частина цих проблем наведена у „Державній програмі розвитку туризму в Україні на 2002–2010 рр.” а саме [10]:
- складність сприйняття, некоректність, невизначеність, а іноді й відсутність окремих юридично виважених важливих понять туристичного підприємництва;
- неврахування специфіки туристичної галузі в системі оподаткування, наявність окремих податків, що стримують розвиток галузі;
- суперечливість окремих положень нормативних актів, особливо відомчих, та невідповідність їх положенням Конституції України, законам України та світовим стандартам, які встановлюються міжнародними нормативними актами в галузі туризму.
Це перш за все зумовлено тим, що більшість нормативно-правових актів, що регулюють діяльність організацій галузі, були прийняті у 1995–1999 рр. (за винятком тих, що регулюють ліцензування та сертифікацію туристичних підприємств). За цей період змінилися не тільки органи, що управляють галуззю, але й соціально-економічні умови діяльності. Також важливим моментом, що ускладнює процес ефективного державного регулювання туристичної сфери, є недосконалість законів України. Це стосується як норм загального, так і норм спеціального законодавства, якими регулюються відносини у сфері туризму.
Регламентування туризму нормативними актами загальної дії здійснюється за допомогою окремих законів, але з урахуванням особливостей, передбачених Законом про туризм, і в тих частинах, що йому не суперечать. Це законодавство слід розрізняти як законодавство про туризм загальної дії, оскільки предметом його регулювання є як туристичні, так і інші суспільні відносини, а його норми є складовою іншого законодавства (адміністративного, цивільного, господарського, екологічного, митного, податкового, міжнародного тощо).
Знаковими актами загального законодавства в регулюванні питань туризму є Цивільний кодекс України [14], що регламентує договірні відносини, а також захист прав споживачів туристичних послуг. Закон України „Про захист прав споживачів”, який є основою державного регулювання безпеки товарів і послуг з метою захисту людини, її майнового та природного середовища від негативних наслідків сучасного науково-технічного розвитку, від недобросовісного виробника та з метою створення умов для чесної конкурентної боротьби [2]. До законодавчих актів загального характеру належать також Закони України „Про порядок виїзду із України і в’їзду в Україну громадян України” [5], „Про порядок здійснення розрахунків в іноземній валюті” [6], „Про рекламу” [8], „Про охорону навколишнього природного середовища” [4], „Про правовий статус іноземців” [7] та ін.
Проте інституціональне забезпечення туристичної сфери законодавством загальної дії не вирішує повною мірою проблеми розвитку туристичної галузі в Україні. Серед основних проблем законодавства України загальної дії про туризм можна зазначити такі:
- договори про надання туристичних послуг не можуть регулюватися лише загальними умовами цивільного законодавства щодо договорів про надання послуг (ст. 901 ЦК України). Адже туристичні послуги, в тому числі й міжнародні, мають свою специфіку. Це полягає насамперед у тому, що, поряд з цивільним законодавством, туристична діяльність регулюєтьсяЗаконом України „Про туризм” та рядом інших. Наприклад, адміністративним законодавством регламентується питання отримання в`їзних віз, валютним законодавством – форма розрахунків, митним – порядок перевезення через кордон задекларованих товарів, актами антимонопольних органів – про застосування законодавства у сфері захисту прав споживачів тощо. Всі ці нюанси повинні бути зафіксовані й відображені в договорі на туристичне обслуговування, або, насамкінець, умови укладеного договору між турпідприємством і туристом не повинні їм суперечити.
- норми про право споживача-туриста на усунення недоліків або відшкодування витрат на їх виправлення в разі неякісного надання турпослуг (за вибором споживача), передбачені в Законі України „Про захист прав споживачів”, мають імперативний характер. Тому вважаємо за доцільне спеціальну відсильну норму щодо обмеження відповідальності турпідприємства, вміщену у ст. 20 Закону „Про туризм”, вилучити, оскільки вона не застосовується. Отже, турпідприємство при укладанні договору з туристом не має права знімати або обмежувати свою відповідальність (крім випадків форс-мажору) за недоліки в наданні турпослуг, що виникли через недбалість, власну або партнерів, чи з інших, залежних від них, обставин
- запропонована система ліцензування в Законі України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” [3] не враховує специфіки провадження діяльності у сфері туризму за його видами (в`їзний, внутрішній, виїзний туризм і екскурсійна діяльність). Тобто нині ліцензується не вид підприємницької діяльності, а вид суб`єкта господарювання (туроператор і турагент). На наш погляд, необхідно внести відповідні зміни до Законів України „Про ліцензування певних видів господарської діяльності” та „Про туризм” в частині отримання спеціальних дозволів (ліцензій) на право здійснення туристичної діяльності. По-перше, за видами туризму, по-друге, надавати право підприємствам займатися виїзним туризмом лише в разі досягнення ними відповідних обсягів наданих послуг із в`їзного туризму і, як наслідок, валютних надходжень до державного бюджету.
Серед спеціальних законів базовим є Закон України „Про внесення змін до Закону України „Про туризм”. Цей Закон визначає загальні правові, організаційні та соціально-економічні засади реалізації державної політики України в сфері туризму та спрямований на забезпечення закріплених Конституцією України прав громадян на відпочинок, свободу пересування, охорону здоров’я, на безпечне для життя і здоров’я довкілля, задоволення духовних потреб та інших прав при здійсненні туристичних подорожей. Він встановлює засади раціонального використання туристичних ресурсів та регулює відносини, пов’язані з організацією і здійсненням туризму на території України [1, с. 1].
Виходячи з цього, у Законі особлива увага приділяється державному регулюванню туристичної діяльності (розділ ІІ), оскільки туризм охоплює велику кількість людей і ресурсів, а тому не може залишатися без спеціальних правових, організаційних, економічних важелів впливу, в тому числі й з метою обмеження негативних проявів конкуренції, а також забезпечення основ соціального захисту населення. Саме тому державне регулювання туризму має бути насамперед покликане й пов`язане з необхідними та достатніми вимогами, що відображають інтереси суспільства в цілому та продиктовані сучасними тенденціями соціально-економічного розвитку. У цьому розділі Закону закріплено найбільш важливі законодавчі установлення: про місце туризму в державі; принципи державного регулювання туризму; про основні цілі, пріоритетні напрями й шляхи (засоби) реалізації державної політики в галузі туризму.
Формулюючи принципи державного регулювання туризму, Закон покладає на державу обов`язки сприяти туризму та створювати відповідні умови для його ефективного розвитку, визначати напрями туристичної діяльності, формувати уявлення про Україну як країну з величезними потенційними туристичними можливостями, здійснювати підтримку й захист українських туристів, туристичних підприємств і їх об`єднань. Серед основних цілей державного регулювання в ст. 6 Закону передбачені: забезпечення прав громадян на відпочинок, свободу пересування, відновлення і зміцнення здоров`я та інших суміжних прав при здійсненні подорожей; охорона навколишнього природного середовища; створення умов для діяльності, спрямованої на виховання, просвітництво та оздоровлення туристів; створення нових робочих місць, збільшення доходів України та її громадян тощо.
При цьому в ст. 6 зазначено, що пріоритетним державним регулюванням є в`їзний та внутрішній туризм. За роки незалежності України спостерігається тенденція значного переважання виїзного туризму над в`їзним, тому державне регулювання туризму повинно бути спрямоване перш за все на відновлення прийнятного балансу, живлення внутрішнього туризму, що сформує імідж держави як країни сприятливого розвитку туризму. Особливе значення, на наш погляд, має розвиток соціального туризму, що повинен підтримуватися державою й розвиватися за допомогою держави в світлі положень Конституції України. Ці конституційні установлення закріплюють, що Україна є соціальною державою, політика якої спрямована на створення умов, що забезпечують гідне життя людині та вільний розвиток особистості. Туризм, насамперед внутрішній, має бути доступним для всіх верств населення. Закріпленню пріоритету соціального туризму сприяло б, на нашу думку, прийняття спеціального законодавчого акту про соціальний туризм, який би створив реальні гарантії для реалізації людиною (насамперед незахищеними верствами населення) свого права на туризм.
Водночас, вважаємо, Закон переобтяжений положеннями (статті 7, 8, 9 і 11), що визначають перелік органів, які здійснюють регулювання в галузі туризму, та їх повноваження, що є необґрунтованим. По-перше, ці норми не є предметом регулювання галузевого Закону України „Про туризм”, оскільки виключно Конституцією України (ст. 6) встановлюються повноваження органів державної влади (Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України та інших) у всіх сферах суспільного життя, а значить, вони поширюються й на туристичну галузь. По-друге, вказані положення суперечать ст. 8 Конституції України, оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії, а отже, не потребують дублювання. Таким чином, названі статті значно перевантажують Закон нормативним матеріалом з питань, що не є предметом його регулювання, та призводять до необґрунтованого укрупнення законодавчого акту, оскільки не впливають на зміст, межі й коло повноважень цих органів у сфері туризму. Закріплення повноважень зазначених державних органів в Основному Законі є самодостатнім і, на нашу думку, не вимагає додаткового їх закріплення ще й в галузевому законодавчому акті.
Натомість законодавець дозволяє й втручання центрального органу виконавчої влади по туризму в господарську діяльність суб`єктів туристичного підприємництва, чим порушуються конституційні права останніх на свободу підприємництва, вільний вибір видів діяльності та свободу договору. Наприклад, запровадження понять „туроператор” і „турагент” (ст. 5 і 17 Закону) не узгоджується з існуючими структурою й системою функціонування галузі та її законодавчого забезпечення. Розмежування суб`єктів туристичної діяльності на туроператорів і турагентів та здійснення за цим принципом ліцензування суперечить законодавству України з питань ліцензування: пропонується ліцензувати суб`єкти підприємництва (види суб`єктів) всупереч державним принципам ліцензійної політики – за певними видами господарської діяльності.
На відміну від досвіду деяких зарубіжних країн, де подібне структурування можливе в силу сталого розвитку інституту приватної власності (туроператори мають у власності широко розгалужену матеріальну базу: готелі, ресторани, басейни, яхти, гірськолижну мережу тощо і реалізують її споживачам через турагентів), у нашій державі турпідприємство виступає одночасно і турагентом, і туроператором. І це не вид його туристичної діяльності, а лише форма її здійснення. Зазначена вітчизняна практика, яка апробована десятиріччям та продиктована існуючими на сьогодні соціально-економічними передумовами, не суперечить міжнародному праву, а при адаптації внутрішнього законодавства до законодавства Європейського Союзу пріоритет надається економічним і правовим особливостям конкретної держави, а не беззаперечному копіюванню відповідних норм .
Крім цього, нова редакція Закону містить ще цілу низку неузгоджень і недоліків: наприклад, не визначені права й обов’язки суб’єктів підприємницької діяльності, що надають послуги з тимчасового розміщення, харчування, екскурсійних, розважальних та інших туристичних послуг і не є ні турагентами, ні туроператорами. Суттєвим недоліком є те, що положення про об’єднання суб’єктів туристичної діяльності віднесені до розділу про кадрове забезпечення галузі, а їх роль і місце в системі туристичної галузі України не визначені. Фактично більшість норм Закону спрямовані на регулювання діяльності з надання послуг виїзного туризму, а питанням внутрішнього та, особливо, в’їзного туризму приділяється значно менше уваги, хоча розвиток саме цих видів туризму названо одним з пріоритетних напрямів державної політики країни в галузі туризму.
Таким чином, аналіз сучасної нормативно-правової бази туристичної сфери України свідчить про необхідність її гармонізації з європейським законодавством, внесення певних змін і доповнень до загального і спеціального законодавства України про туризм , прийняття додаткових законодавчих та регулятивних актів, спрямованих на стимулювання діяльності органів виконавчої влади та місцевого самоврядування щодо розвитку пріоритетних видів туризму, зокрема в’їзного, внутрішнього, соціального, екскурсійної діяльності тощо.
Все о туризме - Туристическая библиотека На страницах сайта публикуются научные статьи, методические пособия, программы учебных дисциплин направления "Туризм".
Все материалы публикуются с научно-исследовательской и образовательной целью. Права на публикации принадлежат их авторам.
У сучасних умовах розвиток туризму все більше впливає на економіку України та її регіонів. Саме це викликає підвищений інтерес багатьох вчених і фахівців-практиків до проблем розвитку туризму. Актуальність теми зумовлена тим, що формування дієздатної туристичної сфери передбачає визначення чітких і досконалих механізмів державного регулювання цього процесу. У зв’язку із зазначеним особливої ваги набуває процес удосконалення та реформування відносин у сфері державного регулювання туристичної галузі на національному, регіональному й місцевому рівнях.