Гостєва Н.П.
Науково-виробничий журнал "Держава та регіони".
Серія: Державне управління. - 2009. - №3. - С.27-32.
Механізми реалізації державної політики в галузі туризму
Анотація.У статті показано, що туризм в Україні має стати сферою реалізації ринкових механізмів, джерелом поповнення державного та місцевих бюджетів.
Ключові слова: державне регулювання розвитку туристичної галузі, типи моделей державної участі, нормативно-правове забезпечення сфери туризму, туристична інфраструктура.
I. Вступ. Туризм - це динамічне, орієнтоване на споживача явище. Туристична діяльність у розвинутих країнах є важливим джерелом підвищення добробуту держави.
Крім значної статті прибутку, туризм є ще й одним з потужних чинників підвищення престижу країни, зростання її значення в очах світової спільноти та пересічних громадян.
Проблематика державного регулювання туристичної галузі полягає у визначенні основних тенденцій розвитку міжнародного туризму та впровадженні відповідних кроків інтеграції України в міжнародний ринок туристичних послуг з урахуванням її реальних можливостей.
II. Постановка завдання. Мета статті - показати, що туризм в Україні може й повинен стати сферою реалізації ринкових механізмів, джерелом поповнення державного та місцевих бюджетів, засобом загальнодоступного та повноцінного відпочинку й оздоровлення; проаналізувати історико-культурну спадщину нашого народу й держави.
III. Результати. Туризм у багатьох країнах світу є пріоритетним напрямом розвитку національної економіки та культури. Це зумовлено динамічністю, високою прибутковістю та великим позитивним соціально-економічним і культурним впливом туризму на розвиток країн. Туристична галузь є специфічним і досить складним об’єктом державного управління. Необхідність державної підтримки та регулювання туризму як синтетичної, складної галузі та багатогранної економічної системи з розгалуженою мережею зв’язків, в орбіту якої входить понад 40 суміжних галузей народного господарства (транспорт, зв’язок, харчування тощо), є очевидною.
Аналіз, проведений Всесвітньою туристською організацією, свідчить, що в більшості країн світу державна туристична політика впроваджується безпосередньо через центральні органи виконавчої влади - національні туристичні організації, інші інститути, а також опосередковано за допомогою правових важелів, підтримки туристичної інфраструктури й міжнародної політики. Туристична політика має характерні риси загальної політики держави. Водночас існують і деякі специфічні фактори, що впливають на її формування: природні умови країни, розвиненість транспортної індустрії, соціальні фактори (умови життя людей, система відпусток), фактори, пов’язані зі створенням економічної основи для розвитку туризму (стабільні валютно-фінансові, зовнішньоекономічні відносини), правові фактори, пов’язані зі створенням і функціонуванням туристичного законодавства [3].
За результатами дослідження виявлено, що механізм реалізації туристичної політики держави включає:
1) складання цільових програм з розвитку туризму на рівні держави й регіонів;
2) розроблення конкретних заходів щодо досягнення поставленої стратегічної мети;
3) державне регулювання розвитку туристичної галузі.
Отже, державне регулювання розвитку туристичної галузі є одним з механізмів реалізації політики держави в галузі туризму.
Розвиток туристичної галузі характеризується позитивною динамікою змін кількісних та якісних показників туристичної галузі: збільшенням туристичних потоків, відрахувань у державний та місцевій бюджети, підвищенням рівня зайнятості в туристичній галузі тощо.
У зв’язку з викладеним вище державне регулювання туристичної галузі пропонується розглядати як сукупність форм і методів цілеспрямованого впливу органів державної влади на розвиток туристичної галузі та створення умов для ефективної співпраці органів державної влади, місцевого самоврядування й приватного сектора щодо розвитку туризму за допомогою різних механізмів: адміністративних, організаційних, економічних, правових, екологічних тощо.
Ефективне державне регулювання потребує наукового та методичного забезпечення. Незважаючи на активізацію дослідницьких зусиль, спрямованих на аналіз пи-тань туризму, певні аспекти державного регулювання цієї галузі залишаються недостатньо розробленими. Бракує робіт, присвячених як теоретичному осмисленню зазначених питань, так і розробленню науково обґрунтованих практичних рекомендацій щодо державного регулювання туристичної галузі на національному, регіональному й місцевому рівнях. Вироблення стратегії роз-витку туристичної галузі та створення умов для її ефективного впровадження є складним завданням. Для успішного його вирішення, запобігання політичним помилкам доцільно скористатися досвідом інших країн.
Аналіз ролі держави в організації й роз-витку туристичної діяльності в різних країнах світу свідчить про існування трьох типів моделей державної участі в регулюванні цієї важливої складової національної економіки [6].
Перша модель передбачає відсутність центральної державної туристичної адміністрації, всі питання вирішуються на місцях на засадах та принципах ринкової “самоорганізації”. Урядові органи використовують таку модель у тих випадках, коли туризм узагалі не дуже потрібний національній економіці або коли суб’єкти туристичного ринку займають сильні позиції, тобто здатні вирішувати свої проблеми без державної участі. Подібна модель управління індустрією туризму прийнята в США після того, як в 1997 р. була ліквідована державна структура US Travel and Tourism Administration (USTTA), що відповідала за розвиток туризму в країні.
Друга модель передбачає наявність сильного й авторитетного центрального органу - міністерства, що контролює діяльність усіх підприємств туристичної галузі в країні. Для її реалізації потрібні відповідні умови, а саме: значні фінансові вкладення в туристичну індустрію, зокрема в рекламну й маркетингову діяльність, інвестування в туристичну інфраструктуру тощо. Подібна модель організації управління туристичною індустрією діє в Єгипті, Мексиці, Тунісі, Туреччині та інших країнах, для яких туризм є одним з основних джерел валютних надходжень до бюджету.
Третя модель переважає в розвинутих європейських державах. У країнах, де використовується така модель, питання розвитку туристичної діяльності в країні вирішуються в “надрах” певного багатогалузевого міністерства на рівні відповідного галузевого підрозділу. При цьому підрозділ такого міністерства, що відповідає за розвиток туризму в країні, здійснює свою діяльність у двох напрямах: вирішує або регламентує загальні питання державного регулювання (розроблення нормативно-правової бази, координація діяльності регіональної представницької й виконавчої влади, міжнародне співробітництво на міждержавному рівні, збирання й обробка статистичної інформації тощо) та спрямовує й координує маркетингову діяльність (участь у виставках і міжнародних об’єднаннях у туристичній сфері, управління туристичними представництвами своєї країни за кордоном тощо).
Така модель участі держави в розвитку індустрії туризму дістала умовну назву “європейської”. Доцільно розглянути європейську модель докладніше, оскільки вона видається найбільш прийнятною для України. Особливої актуальності дослідженню цієї моделі надає не лише ситуація глобальних трансформацій у сучасному світі, а й вибір Україною європейського вектора розвитку, необхідність побудови в ній демократичного, відкритого громадянського суспільства.
Слід зауважити, що центральна державна туристична адміністрація в розвинутих європейських країнах працює в тісній взаємодії з місцевою владою й приватним бізнесом. Така схема роботи виявилася досить продуктивною з погляду знаходження форм конструктивного співробітництва й взаємодії адміністративних органів різних рівнів державного та регіонального управління, а також для залучення фінансових коштів приватного сектора з метою виконання відповідних державних завдань. Наслідком такої політики стала поява змішаних за формою власності (державно-приватних) інститутів у сфері регулювання туристичної діяльності.
Варіанти реалізації третьої моделі управління туристичним сектором розглянемо на прикладі чотирьох європейських країн: Франції, Іспанії, Великобританії та Італії, на частку яких, за даними Всесвітньої туристської організації (ВТО), припадає близько 1/3 світових туристичних прибутків.
У Франції питання регулювання туризму належать до компетенції Міністерства транспорту та суспільних робіт, у структурі якого функціонують Державний секретаріат з питань туризму та Управління туризму. Ці органи відповідають за управління та регулювання галузі, інвестування й міжнародні відносини у сфері туризму. Крім того, існує ще ряд органів, що беруть участь в управлінні туризмом “із правом дорадчого голосу”: Рада з туризму при Міністерстві транспорту та суспільних робіт, Французьке агентство туристичного інжинірингу, Національна наглядова рада з туризму (маркетингові дослідження й статистика в туризмі),
Національне агентство з питань відпускних подорожей (соціальний туризм), Національний комітет з процвітання Франції (питання екології й озеленення міст).
На регіональному рівні діють представники центральної виконавчої влади, що вирішують питання розвитку туристичної сфери та підпорядковані безпосередньо префектам. Діяльність цих представників спрямована на координацію регіональних ініціатив, оскільки повноваження місцевої влади в галузі туризму досить вагомі.
Просуванням образу Франції як туристичного центру на міжнародному ринку займається асоціація “Maison de la France”, що виникла в 1987 р. у результаті угоди про партнерство між місцевими адміністраціями, туристичними фірмами, готелями, адміністраціями об’єктів екскурсійного показу. На сьогодні асоціація нараховує близько 800 членів. У штаті асоціації “Maison de la France” більше ніж 200 співробітників, 31 його представництво працює в 26 країнах світу. Керівний орган асоціації - рада директорів - складається з 27 осіб (1/3 - чиновники з держапарату, а 2/3 - представники приватного бізнесу).
Діяльність асоціації на 60% фінансується з держбюджету. У 2005 р. субвенція, передбачена в Законі про державний бюджет Франції для “Maison de la France”, становила 30,3 млн. євро.
У 1990-х рр. просування французького туристичного продукту на зарубіжні ринки відбувалося дуже успішно. Фахівці підрахували, що кожен вкладений у просування франк давав 100 франків надходжень. Пріоритетними ринками для Франції за обсягом і потенціалом були Японія, США, Німеччина та Великобританія, надходження від яких становили половину всіх надходжень країни від міжнародного туризму. Приклад “Maison de la France” яскраво засвідчує, як багаторазово можна збільшувати ефект від державних інвестицій, якщо їх уміло доповнювати інвестиціями приватного сектора.
В Іспанії питання туризму координує Державний секретаріат з питань торгівлі, туризму та малого бізнесу, підпорядкований Міністерству економіки. Крім Держсекретаріату, міністерству підпорядковуються: Центральна дирекція з туризму (адміністративні питання, розроблення загальних напрямів державної політики у сфері туризму); готельна мережа “Paradores” (83 готелі, розміщені в будинках, що становлять історичну цінність); два виставково-конгресних центри (в Мадриді й Малазі) та Іспанський інститут туризму “Tu-respaca”.
Повноваження самого Міністерства економіки невеликі. Такі важливі функції, як ліцензування, сертифікація послуг, розроблення стратегії розвитку туріндустрії, є прерогативою місцевої влади. З метою координації їх діяльності в країні створено Раду з розвитку туризму, до складу якої входять представники державних органів влади всіх рівнів та представники приватного бізнесу.
Україні слід перейняти в майбутньому досвід співробітництва Ради з розвитку туризму з представниками приватного сектора, що здійснюється через упровадження в організацію й облік висунутих останніми ініціатив, особливо з питань просування специфічних та екологічних туристичних продуктів.
Іспанський інститут туризму “Turespaca” займається залученням іноземних туристів, здійснюючи рекламну діяльність та промоцію іспанських курортів за кордоном. Ця організація має широку мережу інформаційних офісів в Іспанії та 29 представництв у 21 країні світу. Інститут повністю фінансується з держбюджету.
Як результат, Іспанія посідає перше місце у світі за обсягом річного бюджету для проведення політики просування національного туристичного продукту за кордоном, 70% якого надається урядом країни.
У Великобританії очолює сферу туризму Міністерство культури, засобів масової інформації та спорту, якому підпорядковується орган, що безпосередньо координує діяльність у галузі туризму, - “VisitBritain”. Він займається залученням іноземних туристів у Великобританію, розвитком внутрішнього туризму, а також консультує уряд й інші державні установи з питань туризму. “VisitBritain” - поряд з традиційною діяльністю на іноземних ринках (поширення інформації туристичного змісту, реклама, участь у виставках) надає платні консалтингові послуги, організовує виставки та семінари, здійснює різні проекти за участю іноземного капіталу, видає та реалізовує путівники, відео-фільми та іншу рекламно-інформаційну продукцію.
Правління “VisitBritain” призначається Міністерством культури, засобами масової інформації та спорту й складається з голови та п’яти членів, а також голів “Wales Tourist Board”, “VisitScotland” та “England Marketing Advisory Board”, регіональних структур, схожих за своїми функціями з “VisitBritain”. На фінансування діяльності організації в 2004-2005 рр. державою асигновано 35,5 млн. фунтів, неурядове фінансування становило приблизно 17 млн. фунтів.
Важливим чинником у процесі реалізації державної туристичної політики є запозичення Україною досвіду “VisitBritain” з ефективного застосовування сучасних інформаційних технологій та маркетингових компаній. Успіх проектів “VisitBritain”, реалізованих в 2004 р. (“The City Breaks”, “Touring and Good Living”), позначився на зростанні прибутку від в’їзного туризму (12,3 млрд. фунтів).
В Італії Департамент з туризму входить до складу Міністерства виробничої діяльності. Основні його функції зводяться до координації діяльності регіональних турадміністрацій, розроблення нормативно-правових документів загальнонаціонального характеру, досліджень та обробки статистичних даних, а також міжнародної діяльності (міжурядові угоди, відносини з міжнародними організаціями та ЄС).
Повноваження місцевих туристичних адміністрацій в Італії на сьогодні також значно розширені. Вони відають усіма питаннями ліцензування туристичної діяльності на своїй території, здійснюють класифікацію готелів, мають право просувати й рекламувати свої регіони всередині країни та за кордоном (рекламні заходи, участь у виставках тощо).
Однак провідна роль у представленні Італії на міжнародному туристичному ринку належить Національному управлінню з туризму (Ente Nazionale Italiano per il Turismo - ENIT), основними функціями якого є рекламно-інформаційна робота, маркетингові дослідження, координація міжнародної діяльності місцевих турадміністрацій. ENIT підпорядковується Департаменту з туризму й повністю фінансується з держбюджету. У штаті ENIT 200 осіб, у тому числі співробітники 20 представництв у 16 країнах [1].
Невід’ємною складовою світового туристичного процесу є вітчизняна туристична галузь. Попри всі політичні та соціально-економічні негаразди останніх років індустрія туризму стала тією галуззю народного господарства України, яка щороку без залучення державних дотацій стабільно нарощує обсяги виробництва туристичного продукту.
Туризм в Україні може й повинен стати сферою реалізації ринкових механізмів, джерелом поповнення державного та місцевих бюджетів, засобом загальнодоступного й повноцінного відпочинку та оздоровлення, а також ознайомлення з історико-культурною спадщиною та сьогоденням нашого народу й держави.
Пріоритетним видом туризму для України залишається іноземний (в’їзний) туризм як вагомий чинник поповнення валютними надходженнями державної скарбниці та створення додаткових робочих місць.
На сьогодні Україна має понад 4,5 тис. закладів розміщення туристів і відпочивальників на 620 тис. місць, але вони потребують модернізації та реконструкції відповідно до міжнародних стандартів. Крім того, підтримання в належному стані потребують і рекреаційні зони, пам’ятки культури та архітектури України, інші об’єкти туристичних чи екскурсійних послуг.
За масштабами міжнародного туризму та формою організації туристичної галузі для України найбільш прийнятна саме третя модель управління. Однак для ефективного функціонування цієї моделі доцільно отримати необхідне державне фінансування (щонайменше, часткове) для участі країни у формуванні й просуванні національного турпродукту, здійснення маркетингових досліджень, рекламно-інформаційної діяльності, організації та проведення міжнародних туристичних виставок, конференцій, семінарів, формування базового пакета інвестиційних проектів у галузі розвитку туристичної інфраструктури тощо.
Таким чином, на основі проведеного аналізу відзначимо, що окремі елементи механізмів державного регулювання туристичної галузі вищезазначених країн, ефективність яких перевірена часом та підтверджується конкретними досягненнями в розвитку туризму, доцільно використовувати для розвитку туристичної галузі України з урахуванням її історичних, правових і культурних особливостей.
Основними причинами неефективної реалізації конкурентних переваг унікального ресурсного потенціалу України є:
- низька якість складових національного туристичного продукту: значна частина природних територій та об’єктів культурної спадщини не пристосована для туристичних відвідувань, туристична інфраструктура в цілому не відповідає якісним параметрам, а туристичні послуги в більшості секторів туристичної індустрії -вимогам щодо якості обслуговування;
- відсутність комплексної політики держави, несформованість раціональних форм державного управління у сфері туризму й діяльності курортів, невідповідність нормативно-правового та організаційно-фінансового забезпечення сучасним потребам населення та економіки держави, існуючим параметрам туристичного потоку, тенденціям розвитку туризму.
На основі аналізу історії та сучасних тенденцій розвитку туризму, який здійснений у попередніх розділах, визначимо, що туристична галузь України, маючи потужний туристично-рекреаційний потенціал, розвивалася без урахування особливостей її функціонування, глибокого проникнення в суть проблем та за відсутності цілеспрямованої, комплексної туристичної політики держави й відпрацьованих механізмів управління. Це призвело до переорієнтації туризму на виїзний, руйнування системи соціального туризму, важливих складових інфраструктури галузі. Реформування системи державного регулювання галузі висвітлило ряд проблем, що потребують вирішення. Це, насамперед, невідповідність чинної нормативно-правової бази потребам та тенденціям розвитку туристичної галузі. Незважаючи на прийняття нової редакції Закону України “Про туризм”, який, безперечно, став кроком уперед, існує нагальна потреба в удосконаленні правового забезпечення галузі та приведення його у відповідність зі світовими стандартами. Крім того, перешкодою на шляху ефективного розвитку та інтеграції туристичної галузі стала відсутність протягом тривалого часу виваженої регіональної політики, що зумовило потребу у створенні структури державного регулювання туризму в Україні з урахуванням сучасних реалій та досвіду країн з високорозвинутою туристичною індустрією.
Досвід показує, що сучасне туристичне підприємництво функціонує в умовах неналежної нормативно-правової, методичної, організаційної та інформаційної підтримки з боку держави. Це особливо наочно спостерігається на рівні малих міст і сільських населених пунктів, у яких туризм може стати важливим чинником соціально-економічного та культурного розвитку завдяки забезпеченню зайнятості населення, розбудові міської інфраструктури, реконструкції та збереженню пам’яток тощо.
Крім того, діяльність у відповідних сферах регулюється Водним, Лісовим і Земельними кодексами України, Кодексом України про надра, Законами України “Про охорону навколишнього природного середовища”, “Про природно-заповідний фонд України”, Постановами Кабінету Міністрів України “Про затвердження порядку створення і ведення Державного кадастру природних територій курортів”, “Про затвердження порядку створення і ведення Державного кадастру природних лікувальних ресурсів”, національні стандарти “Послуги туристичні. Засоби розміщення. Загальні вимоги”, “Послуги туристичні. Засоби розміщення. Терміни та визначення” та “Послуги туристичні. Класифікація готелів” та іншими нормативно-правовими актами.
Закон України “Про курорти” передбачає створення Державного кадастру природних територій курортів України. Невиконання робіт з встановлення меж округів та зон санітарної охорони курортів унеможливлює розроблення й затвердження генеральних планів курортів, корегування містобудівної документації населених пунктів курортних територій. Негативним наслідком цього є систематичні порушення законодавства щодо використання земель курортного та рекреаційного призначення.
Концентрація промисловості та сільськогосподарського виробництва в межах курортних територій створює надмірне антропогенне навантаження. Внаслідок недофінансування протиерозійних та протизсувних заходів руйнується частина прибережних територій та пляжів курортів.
Експлуатаційні запаси мінеральних вод становлять понад 64 тис. куб. метрів на добу, з яких використовується лише 8%.
Державний кадастр природних лікувальних ресурсів України не розроблено, недостатнім є державний контроль за їх раціональним використанням та охороною, дотриманням режимів зон санітарної охорони тощо. У цілому можна констатувати, що природні ресурси країни використовуються неефективно, існує загроза їх руйнування та знищення.
Однією з найважливіших проблем розвитку туристичної галузі України є відсутність суттєвої державної підтримки місцевих ініціатив щодо розвитку туризму. Проте зарубіжний досвід свідчить, що максимального ефекту в розвитку туризму можна досягти лише за умов співпраці органів виконавчої влади, місцевого самоврядування, громадських і професійних організацій та підприємницьких структур.
Тобто проблематика державного регулювання туристичної галузі полягає у визначенні основних тенденцій розвитку міжнародного туризму та впровадженні відповідних кроків інтеграції України в міжнародний ринок туристичних послуг з урахуванням її реальних можливостей.
Актуальними залишаються питання створення нормативно-правової бази державного регулювання в галузі туризму, податкової політики, приватизації й акціонування, створення інвестиційних умов, що стимулюють приплив коштів в об’єкти туристичної індустрії на території України. Насамперед, це стосується готельних і курортно-лікувальних підприємств країни, які можна ефективно розвивати, створюючи нові робочі місця, популяризуючи культурні цінності, багатство флори й фауни, рекреаційний потенціал нашої країни [2].
Крім того, необхідно обумовити повноваження та участь держави в регулюванні туристичного ринку, оскільки саме вона формує основні умови функціонування суб’єктів туристичної діяльності як на національному, так і на міжнародному ринку.
Слід зазначити, що характерною ознакою вітчизняної туристичної галузі є витіснення з туристичного ринку соціального туризму як неконкурентоспроможного порівняно з комерційними видами туризму, зокрема виїзним. Серед інших гострих проблем туристичної галузі України необхідно особливо виділити такі:
- невідповідність наявної туристичної інфраструктури світовому рівню та сучасним вимогам споживачів туристичного ринку;
- низька якість туристичних послуг;
- відсутність сприятливого інвестиційного клімату, що зумовлює нерозвиненість соціальної інфраструктури;
- недостатній рівень кадрового забезпечення управління туристичною галуззю за кількісними та якісними параметрами;
- занадто складні порівняно із загальновизнаною міжнародною практикою візові, митні та прикордонні процедури;
- відомча підпорядкованість закладів розміщення, санаторно-курортних та рекреаційних закладів, що ускладнює стандартизацію туристичних послуг, підвищення їх якості та впровадження ефективних механізмів державного регулювання розвитку туристичної галузі тощо.
IV. Висновки. Отже, перед туристичною галуззю України стоїть багато проблем, які потребують розв’язання за допомогою вдосконалення системи та механізмів її державного регулювання. Як уже неодноразово зазначалося, розвиток туристичної галузі є надзвичайно актуальним для України. Унікальний комплекс історичних, культурних та природних пам’яток, значні рекреаційні можливості, які має наша держава, приваблюють дедалі більше туристів, у тому числі іноземних. Забезпечувати належну віддачу від цього потужного потенціалу, використовувати його для активного відпочинку та оздоровлення людей можна лише за умови чіткої організації туризму, впровадження ефективних механізмів державного регулювання галузі, залучення до неї досвідчених і кваліфікованих кадрів. Світовий досвід доводить необхідність забезпечення законодавчими та виконавчими органами зацікавленого підходу до розвитку туризму. Він має стати частиною загальнодержавної гуманітарної політики і пріоритетів, враховуватися при розгляді інших питань, які мають національне значення.
Annotation.In the article the perspectives of reorganization of tourism in Ukraine into the sphere of realization of market mechanisms, source of replenishment of state and local budgets are showed.
Все о туризме - Туристическая библиотека На страницах сайта публикуются научные статьи, методические пособия, программы учебных дисциплин направления "Туризм".
Все материалы публикуются с научно-исследовательской и образовательной целью. Права на публикации принадлежат их авторам.
Анотація. У статті показано, що туризм в Україні має стати сферою реалізації ринкових механізмів, джерелом поповнення державного та місцевих бюджетів.