Галасюк С.С.
Наукові дослідження у сфері туризму: праці Міжнародної туристської Академії. 2010. - Вип.6. - С.189-204.
Моделі державного регулювання в сфері туризму
У статті представлені результати дослідження досвіду різних країн світу щодо створення органів державної влади, відповідальних за розвиток туризму. Обґрунтовано авторську думку про існування чотирьох основних моделей державного регулювання сферою туризму в сучасних умовах. Розглянуто розповсюдження даних моделей по макрорегіонах світового туристичного ринку.
Розвиток туризму надає можливість багатьом країнам світу отримувати значні кошти до державного бюджету, підвищувати доходи суміжних галузей економіки завдяки мультиплікативного ефекту, покращувати стан інфраструктури туристичних дестинацій. У більшості країн багатогранний вплив туризму на економіку регулюється спеціально створеною центральним органом виконавчої влади. Проте ступінь державного управління туристичним сектором неоднорідна по країнам світу і залежить від рівня їх економічного розвитку. Дана обставина є причиною виникнення кількох основних моделей державного регулювання сферою туризму, на підставі дослідження яких можна простежити певні закономірності в організації туристичного бізнесу.
Аналіз досліджень і публікацій останніх років свідчить про те, що вивчення інституційно-організаційного механізму державного регулювання туристичної галузі приділяється велика увага в працях як вітчизняних, так і зарубіжних вчених [1-10]. Однак цілий ряд питань, пов'язаних з обґрунтуванням, упорядкуванням та характеристикою основних моделей державного регулювання сферою туризму, а також аналізом поширення їх по суб - і макрорегіонах світу, залишається невирішеним до цього часу, у зв'язку з чим назріла необхідність у проведенні даного дослідження.
Досвід різних країн показує, що успіх розвитку туризму безпосередньо залежить від того, як на державному рівні сприймається ця галузь, наскільки вона користується державною підтримкою. Хоча необхідність державного управління в сфері туризму очевидна, реалізація його вимагає особливого підходу. З одного боку, сфера туризму як багатогалузевий комплекс, відчуває потребу в координації своєї господарської діяльності набагато сильніше, ніж будь-яка інша; з іншого боку, надмірне державне присутність і регламентація пригнічує прояв підприємницької ініціативи, яка лежить в основі становлення і розвитку ринкових відносин. Крім того, сфера туризму має велике економічне, політичне і соціально-культурне значення для кожної країни, в результаті чого формування державних органів управління є досить складним процесом.
Світова практика свідчить, що ідеальної формули, яка дала б можливість державі створити оптимальну структуру управління туристичною сферою, не існує. Вивчаючи принципи державного регулювання туристичної діяльності, можна виділити кілька характерних позицій, присутніх на світовому туристичному ринку в даний час:
- жорстке авторитарне управління всіма аспектами туризму в країні;
- об'єднання сфери туризму з суміжними галузями господарства в рамках комбінованого міністерства;
- м'які підходи до регулювання і координації туристичної діяльності органами національної туристичної адміністрації;
- байдужість до туризму, як до явища соціального і економічного.
Таким чином, зараз існують різні організаційні системи управління туризмом - від самостійних або суміжних міністерств до національних адміністрацій, безпосередньо підпорядкованих уряду. Крім того, деякі країни світу здійснюють управління туристичною діяльністю лише на рівні регіональних органів державної влади, інші - не мають державних важелів впливу на сферу туризму взагалі.
Різноманітність цих форм пояснюється специфікою соціально-економічних і політичних умов розвитку окремих держав, ступенем значущості туризму в національній економіці, рівнем розвитку ринкових відносин, масштабами туризму в різних країнах. Слід зазначити, що для виконання своїх функцій державна структура в галузі туризму повинна встановлювати відносини з міністерствами економіки, фінансів, торгівлі, культури, освіти, сільського господарства, транспорту і т.п. При цьому в туристичному секторі економіки дуже складно досягти компромісу між організацією ефективної міжвідомчої взаємодії і необхідним рівнем децентралізації.
Тим не менш, можна припустити, що в міжнародній практиці сформувалися чотири основні моделі державного регулювання сферою туризму. Сутність такого моделювання полягає у визначенні ступеня державного втручання в організацію діяльності туристичного сектору. Так, перша модель передбачає створення самостійного міністерства туризму, яке наділяється великими повноваженнями у розвитку даної сфери. У кожній наступній моделі вплив центрального органу виконавчої влади на туристичну галузь поступово зменшується, аж до його повної відсутності в деяких країнах.
За результатами дослідження системи державного регулювання сферою туризму всіх 193 країн світу можна зробити висновок, що найбільш поширеною є друга модель, при якій в структурі уряду створюється комбіноване міністерство, що об'єднує туризм із суміжними галузями, - 41% країн світу обирають саме її. Третина держав (31%) дотримуються третьої моделі, де центральним органом виконавчої влади у сфері туризму може бути або багатопрофільне міністерство, або державна структура (адміністрація, комітет, департамент тощо), безпосередньо підлегла уряду. Кожна п'ята (21%) країна світу має окреме міністерство туризму, тобто знаходиться на першій моделі, і лише 7% держав не займаються регулюванням туристичної галузі на рівні центральної державної влади.
В таблиці 1, створеної за результатами власного дослідження інформації, представленої на офіційному сайті Всесвітньої туристичної організації [11] і на сайтах центральних туристичних органів влади різних держав, наведено дані про розподіл країн, які обирають ту чи іншу модель державного регулювання у сфері туризму, по макрорегіонах світу.
Таблиця 1.
Поширення моделей державного регулювання у сфері туризму по макрорегіонах світу
Моделі
Кількість країн по макрорегіонах світу
Всього країн
Європа
Америка
АТР
Африка
Близький Схід
Перша (самостійне міністерство туризму)
3
15
7
11
5
41
Друга
Комбіноване міністерство туризму і галузей матеріальної сфери
6
8
6
16
-
36
78
Комбіноване міністерство туризму і галузей невиробничої сфери
13
3
8
16
2
42
Третя
Національна туристична адміністрація при багатопрофільному міністерстві
21
5
3
2
1
32
60
Національна туристична адміністрація при уряді країни
10
4
9
1
4
28
Четверта (відсутність центрального органу виконавчої влади у сфері туризму)
2
-
6
5
1
14
Всього країн
55
35
39
51
13
193
Згідно з даними таблиці 1, першу модель державного управління туристичною галуззю можна умовно назвати «латиноамериканської», тому що вона отримала найбільше поширення серед країн Південної і Центральної Америки. Так, самостійне міністерство туризму в даний час мають 15 з 35 країн американського континенту (або 43%): Барбадос, Гаїті, Гренада, Домініканська Республіка, Куба, Сент-Вінсент і Гренадіни, Ямайка (субрегіон «Кариби»); Беліз, Гондурас, Сальвадор (субрегіон «Центральна Америка»); Венесуела, Бразилія, Парагвай, Еквадор (субрегіон «Південна Америка») і Мексика, яка за методологією Всесвітньої туристичної організації віднесена до субрегіону «Північна Америка».
Серед африканських країн першої моделі дотримуються 11 країн (тобто кожна п'ята з цього макрорегіону), розташованих переважно в Західній (Буркіна-Фасо, Гана, Кот-Д'івуар, Того) і Центральній Африці (Камерун, ДР Конго, Чад).
Близько 40% країн Близького Сходу (5 з 13) також знаходяться на першій моделі державного регулювання в сфері туризму - Єгипет, Ємен, Ліван, Оман, Сирія.
В Азіатсько-Тихоокеанському регіоні (АТР) міністерства туризму існують серед країн Південно-Східної (Камбоджа, Малайзія) і Південної Азії (Індія, Мальдіви, Пакистан), а також Океанії (Нова Зеландія, Фіджі), тобто всього в семи державах.
У країнах Європи перша модель не отримала значного поширення. Тільки три держави - Хорватія, Чорногорія та Ізраїль мають самостійні міністерства туризму.
Таким чином, перша модель державного регулювання у сфері туризму характерна, в основному, для країн, що розвиваються. Вона передбачає наявність сильного й авторитетного міністерства, в рамках якого сконцентрований значний контроль над туристичною галуззю. Внаслідок того, що в даних країнах туризм зведений у ранг державної політики, його органи управління мають дуже великі повноваження в галузі інвестицій, наукових досліджень, підготовки кадрів, рекламно-інформаційної роботи. Діяльність міністерства туризму також спрямована на заохочення туристичних подорожей та забезпечення необхідного рівня їх безпеки, спрощення прикордонних і митних формальностей, стимулювання будівництва засобів розміщення та інших підприємств туристичної індустрії, створення загальнонаціональної мережі для економічних і соціальних спостережень у сфері туризму.
Зазвичай самостійні міністерства туризму мають достатньо розгалужену структуру, яка, крім національного туристичного офісу, займається рекламою переваг країни за кордоном та маркетинговою діяльністю, включає різноманітні департаменти - інвестиційний, податковий, майновий, а також відділи - технічної освіти, економіки та статистики, сертифікації, ліцензування тощо
Даний підхід до управління туристичною діяльністю ефективний у тих випадках, коли країни, що розвиваються, як мінімум, володіють сприятливими для розвитку туризму природно-кліматичними умовами. Характерними рисами першої моделі державного регулювання в сфері туризму можна вважати наступні:
- визнання в'їзного туризму як більш вигідного джерела отримання твердої валюти порівняно з іншими галузями економіки;
- залучення іноземних інвестицій у створення туристичної інфраструктури, яка є найбільш ефективною сферою вкладення капіталу;
- забезпечення державної підтримки розвитку малого і середнього бізнесу в туристичному секторі;
- необхідність організації дієвої системи безпеки туристів в разі існування високого рівня різноманітних видів ризиків у країні;
- виділення значних коштів з державного бюджету на рекламу країни як популярного туристичного напрямку, на участь у міжнародних виставках, ярмарках, на підтримку Інтернет-ресурсу і т.п.
Слід зазначити, що специфічною особливістю країн, які обрали першу модель державного регулювання, є відставання їх у застосуванні новітніх технологій, придбанні нового обладнання, а також у підготовці кваліфікованих кадрів. Просування національного туристичного продукту для держав, що розвиваються в країни Європейського Союзу, а також у США і Японію вимагає значних фінансових ресурсів, тому вони змушені проводити політику регіональної кооперації для забезпечення заходів по збуту власних туристичних послуг.
Друга модель передбачає створення спільного міністерства, яке крім туризму займається і іншими, суміжними видами діяльності. Так, наприклад, туризм зазвичай комбінується або з галузями матеріальної сфери (промисловістю, енергетикою, торгівлею, транспортом, зв'язком), або з галузями невиробничої сфери (культурою, спортом, інформацією, охороною навколишнього середовища, природними ресурсами тощо).
У макрорегіональному розрізі дана модель найбільш притаманна країнам Африки (див. таблицю 1), однак вважати її саме «африканської» не має сенсу. Незважаючи на високі темпи зростання прибуттів іноземних туристів у держави цього континенту, країни Африки в абсолютному вираженні приймають і обслуговують зараз ще дуже мало відвідувачів. У більшості випадків африканські держави не володіють достатньо розвиненою матеріально-технічною базою туризму, не мають можливості наймати на роботу кваліфікованих фахівців з туристичного бізнесу, не можуть надавати туристам високоякісні послуги. Незважаючи на те, що іноземний туризм є одним з основних джерел отримання африканськими країнами твердої валюти, бідність та економічна нерозвиненість цих держав змушує їх створювати не самостійні, а об'єднані міністерства, де туризм найчастіше поєднується з іншими галузями, які мають велике значення для соціально-економічного розвитку. Слід звернути увагу, що половина з 32 держав цього континенту створила спільні міністерства туризму з галузями матеріальної сфери, переважно з ремеслами (Бенін, Малі, Марокко, Нігер, Сенегал, Мавританія, Гвінея) і торгівлею (Нігерія, Габон, Уганда, Бурунді), з освоєнням території (Алжир); друга половина - з культурою (Ефіопія, Гамбія, Сьєрра-Леоне, Ліберія, Екваторіальна Гвінея), з охороною навколишнього середовища (Лесото, Намібія, Замбія, Мадагаскар, Танзанія), а також з екзотичними галузями невиробничої сфери наприклад, з дикою природою (Малаві, Ботсвана, Судан) і т.п.
Необхідно підкреслити, що в даний час друга модель стає характерною для країн Південної, Центральної та Східної Європи, де розвиток інфраструктури, залучення інвестицій у туристичну галузь, просування національного туристичного продукту на світові ринки є найважливішими завданнями національних туристичних організацій цих країн. Серед європейських держав найбільше поширення отримало комбінування сфери туризму з галузями невиробничої сфери, особливо з культурою (Азербайджан, Андорра, Албанія, Греція, Туреччина, Україна) і спортом (Російська Федерація, Білорусь, Казахстан, Польща, Сан-Марино). Спільні міністерства туризму і галузей матеріальної сфери існують лише у 6 країнах Європи - Іспанії, Ісландії, Люксембурзі, Болгарії, Румунії і на Кіпрі.
В Америці друга модель поширена серед країн субрегіону «Кариби» (Багами, Сент-Люсія, Домініка), де туризм комбінується з цивільною авіацією в рамках спільного міністерства, а також у Південній Америці (Аргентина, Венесуела, Гайана, Перу, Сурінам), де туристична діяльність розвивається разом з торгівлею, зв'язком, промисловістю і т.п.
Представниками другої моделі в АТР є різноманітні держави - від тих, які розвиваються (Бангладеш, Афганістан, М'янма, В'єтнам, Вануату, Кірібаті, Палау), і тих, які належать до категорії нових індустріальних країн (Індонезія, Таїланд, Республіка Корея), до тих, які давно відомі як високорозвинені (Японія). Слід зазначити, що Японія в даний час перейшла з третьої моделі на другу і створила центральний орган виконавчої влади, який має назву «Міністерство земель, інфраструктури, транспорту та туризму», спеціально для розширення державного впливу на розвиток іноземного туризму і для надання йому необхідної підтримки.
Серед країн Близького Сходу тільки дві обрали другу модель - Йорданія і Ірак - і створили спільні міністерства по туризму та стародавностей, що підкреслює історичну спрямованість туризму в даних державах.
Таким чином, друга модель державного регулювання у сфері туризму в значній мірі притаманна як країнам, що розвиваються, і країнам з перехідною економікою, а в поодиноких випадках - розвиненим державам, які бажають приділяти туризму більше уваги. Фактором, який об'єднує всі ці держави, є їх намір позиціонувати себе на міжнародній арені в якості рецептивних туристичних ринків.
За результатами дослідження організації туристичної діяльності в країнах, що мають спільні міністерства туризму та інших видів господарської діяльності, можна зробити висновок, що характерними особливостями другої моделі є наступні:
- визначення туризму як пріоритетного напрямку розвитку економіки і культури країни;
- необхідність досягнення збалансованості в розвитку туризму та інших галузей матеріальної та невиробничої сфер;
- чіткий розподіл повноважень між центральною та регіональними туристичними адміністраціями;
- широка реклама країни як найбільш популярного туристичного напрямку на зарубіжних туристичних ринках.
Третя модель характеризується створенням самостійної спеціалізованої структури Національної туристичної адміністрації (НТА) - в рамках багатофункціонального міністерства або безпосередньо підпорядкованої уряду країни. Слід зазначити, що третю модель доцільно іменувати «європейської» на увазі її найбільшого поширення серед країн даного макрорегіону (див. таблицю 1). При цьому, 21 країна Європи туризм включає до складу багатопрофільних міністерств, наприклад: міністерств з економічних справ (Швейцарія, Німеччина, Данія, Фінляндія, Австрія, Франція, Монако, Португалія, Сербія, Македонія, Словаччина, Словенія, Латвія, Литва, Естонія, Грузія, Вірменія), міністерств промислово-торговельного спрямування (Норвегія, Швеція), міністерства регіонального розвитку (Чехія) та міністерства культури, ЗМІ і спорту (Великобританія). Інші країни організували НТА при уряді держави (Ватикан, Угорщина, Молдова, Італія, Ліхтенштейн, Мальта, Нідерланди, Таджикистан, Туркменістан, Узбекистан).
На африканському континенті, навпаки, існують лише поодинокі випадки, коли держави створюють НТА, які володіють відносною самостійністю. Так, НТА при багатопрофільних міністерствах створені в Південно-Африканській Республіці та Руанді, а НТА при уряді - у Мозамбіку.
В американському макрорегіоні, Близькому Сході та АТР третю модель вибирають країни, що перебувають на різних стадіях економічного розвитку - від мега-держав (США, Канада, Китай) до маленьких острівних, які не мають великого впливу на міжнародні економічні відносини (Самоа, Федеративні Штати Мікронезії, Маршаллови острова тощо), однак для яких туризм є найважливішою галуззю господарювання, в результаті чого НТА отримує досить широкі повноваження для виконання власних зобов'язань. Глава НТА в таких країнах частіше всього має статус так званого «міністра без портфеля» («the minister without a portfolio»).
Таким чином, третя модель державного регулювання значною мірою характерна для країн, в яких сфера туризму переважно належить до компетенції міністерств з економічним ухилом, що є додатковим визнанням важливої ролі туристичного сектора в економіці.
До компетенції НТА як центрального органу виконавчої влади в галузі туризму належать:
- розробка та вдосконалення нормативно-правової бази організації туристичної діяльності;
- здійснення координації взаємовідносин між міністерствами, центральними відомствами і органами регіональної влади з питань розвитку туризму;
- налагодження зв'язків з іншими країнами і міжнародними організаціями в плані розвитку міжнародних туристичних обмінів;
- просування національного туристичного продукту за кордоном;
- здійснення інформаційного обслуговування туристичного бізнесу.
Характерними особливостями третьої моделі державного регулювання в сфері туризму є наступні:
- заняття туристичною галуззю певного місця в структурі економіки;
- активний пошук можливостей в плані узгодження інтересів держави і приватного бізнесу, центру і регіонів;
- отримання Національною туристичною адміністрацією відносної самостійності у прийнятті рішень;
- здійснення чіткого поділу НТА на дві структури - «адміністративну» і «маркетингову». При цьому повноваженнями адміністративної частини НТА є глобальні питання державного управління (розробка нормативно-правової бази, обробка статистичної інформації, проведення наукових досліджень, координація діяльності регіонів, міжнародне співробітництво на міждержавному рівні). До компетенції маркетингового відділу відноситься створення привабливого туристичного іміджу країни за кордоном, включаючи маркетингові дослідження та рекламу, участь у міжнародних виставках, управління закордонними представництвами. Саме ця структура отримує основну частину державного фінансування, має розгалужену структуру і значну чисельність персоналу;
- в економічно розвинених країнах спостерігається загальна тенденція до зменшення ролі центральної виконавчої влади, що призводить до скорочення державних витрат, в тому числі і на розвиток туризму. У результаті цього здійснюється поступовий перехід маркетингової структури НТА на змішане фінансування, яке сумарно включає кошти як державного бюджету, так і приватного сектора економіки (за рахунок проведення взаємовигідних форм співпраці у сфері туризму).
Четверта модель припускає відсутність центрального органу виконавчої влади у сфері туризму. В даний час вона властива лише 14 країн світу, серед яких Бельгія і Киргизстан (макрорегіон Європа), КНДР, Східний Тимор, Науру, Соломонові острови, Тонга, Тувалу (АТР), Гвінея-Бісау, Конго, Центрально-Африканська Республіка, Сан-Томе і Прінсіпі, Сомалі (Африка), Кувейт (Близький Схід).
За результатами аналізу економічного стану перелічених країн виявлено, що дана модель поєднує як високорозвинені держави, які мають високий рівень ВВП на душу населення (Бельгія, Кувейт), так і країни, які посідають останні місця в рейтингу за цим показником. Таким чином, відсутність центрального туристичного відомства в даних країнах також можна трактувати по-різному.
По-перше, четверту модель державного регулювання обирають країни, що воліють вирішувати проблеми розвитку туризму на регіональному рівні, або самостійно суб'єктами господарювання на основі принципів ринкової економіки. Такий підхід ефективний у розвинених країнах, де переважають приватні туристичні підприємства різної величини і спеціалізації. Важливе значення при цьому мають високий рівень розвитку загальної та туристичної інфраструктури, дієвість системи забезпечення безпеки туристів, добре налагоджена система надання банківських, страхових послуг і медичного обслуговування. Крім того, країна має бути приваблива для іноземних туристів в усіх відношеннях і не потребувати особливої реклами її туристичного продукту на світовому ринку. В цьому випадку можна обійтися без спеціальних органів державного регулювання у сфері туризму. Однак переважна більшість країн не користується такою можливістю - навіть США, де з 1997 року була скасована національна адміністрація по туризму і подорожам, зараз повернулися до третьої моделі державного регулювання та створили НТА при багатопрофільному міністерстві.
По-друге, четверта модель притаманна країнам, які або не приділяють розвитку туризму належного значення, або мають недостатній рівень економічного розвитку, або знаходяться в стані політичної нестабільності і т.п.
Висновки. За результатами дослідження форм державного регулювання туризму в 193 країнах світу виявлено, що більшість з них для нормалізації роботи туристичної сфери поєднують елементи державного управління та ринкового саморегулювання. Дана обставина призводить до утворення декількох основних моделей державного втручання в туристичну діяльність, які відображають повний спектр цієї проблеми - від створення спеціалізованих міністерств з туризму до надання туристичним підприємствам можливості репрезентувати свої інтереси з допомогою регіональних структур.
У країнах з розвиненою економікою державне регулювання туристичної галузі може бути мінімальним. Країнам, що розвиваються, і країнам з перехідною економікою, навпаки, необхідно підвищену увагу на державному рівні до розвитку сфери туризму. Повне ж відсторонення держави від проблем розвитку туризму може згубно відбитися на всіх учасників туристичної діяльності.
Galasyuk S.S. Models of State Regulation in the Sphere of Tourism
The article contains the results of research experience in different countries around the world for creation the government bodies responsible for tourism development. The author's opinion on existence of four basic models of state regulation by the sphere of tourism in modern conditions is proved. The models on distribution macroregions of the World tourist market is considered. Keywords: sphere of tourism, models, state regulation.
Все о туризме - Туристическая библиотека На страницах сайта публикуются научные статьи, методические пособия, программы учебных дисциплин направления "Туризм".
Все материалы публикуются с научно-исследовательской и образовательной целью. Права на публикации принадлежат их авторам.
У статті представлені результати дослідження досвіду різних країн світу щодо створення органів державної влади, відповідальних за розвиток туризму. Обґрунтовано авторську думку про існування чотирьох основних моделей державного регулювання сферою туризму в сучасних умовах. Розглянуто розповсюдження даних моделей по макрорегіонах світового туристичного ринку.