Єгоров В.Є.
Туризм: право і економіка. - 2006. - №6.

Туристсько-рекреаційні особливі економічні зони Російської Федерації: поняття, перспективи і проблеми професійної підготовки фахівців

До недавніх пір у російському законодавстві поняття "особливі економічні зони" ідентифікувалося з поняттям "вільні економічні зони". Так, у ст. 23 Федерального закону "Про державне регулювання зовнішньоторговельної діяльності", прийнятому у 1995 році, передбачалося, що "особливий режим господарської, в тому числі зовнішньоторговельної діяльності на території вільних економічних зон встановлюється федеральним законом про вільних економічних зонах, іншими федеральними законами та іншими правовими актами Російської Федерації". У прийнятому в грудні 2003 року Федеральному законі "Про основи державного регулювання зовнішньоторговельної діяльності" [1] дається визначення вільної економічної зони, в точності повторюючи формулювання, дану у ст. 23 Федерального закону "Про державне регулювання зовнішньоторговельної діяльності". Згідно ст. 42 Закону 2003 р. "особливий режим господарської, в тому числі зовнішньоторговельної діяльності на територіях вільних економічних зон, встановлюється федеральним законом про вільних економічних зонах". Така сталість у розумінні цієї категорії, на думку П.Р. Дороніної, дозволяє припустити, що законодавець навмисно пов'язував поняття "вільна економічна зона" з колом відносин, що виникають у рамках зовнішньоторговельної або пов'язаної з нею діяльності [2, с. 95 - 105].

У навчальній і науковій літературі поняття "вільна економічна зона" давалося більш широке тлумачення. За визначенням М.М. Богуславського, "під вільними економічними зонами в міжнародній практиці розуміються відокремлені території держав, на яких для вирішення конкретних економічних і інших завдань створюються особливі сприятливі умови для діяльності іноземних підприємств" [3, с. 247].

Що ж вважати "особливою економічною зоною" - режим діяльності або територію? На практиці це питання набував важливе значення, так як законодавчі органи мали досить сильний тиск суб'єктів держави, що бажають мати федеральні закони, що стосуються конкретних економічних територій з особливим режимом господарської діяльності.

Питання про створення в Росії особливих економічних зон піднімався давно. Згідно з Програмою економічного розвитку на середньострокову перспективу на 2003 - 2005 роки, схваленої розпорядженням Уряду Російської Федерації від 15 серпня 2003 року N 1163-р [4], передбачалося розробити правові основи для створення в Російській Федерації "утворень з особливими економічними умовами функціонування (особливих економічних зон)". Ця проблема неодноразово піднімалася в пресі [5, с. 19 - 28].

Насамперед необхідно було з'ясувати, чи є вільні економічні зони, які використовуються у зовнішньоекономічній діяльності, і "освіти з особливими економічними умовами функціонування" - особливі економічні зони однієї і тієї ж категорії або все-таки мова йде про двох різних правових інститутах, з яких один використовується стосовно інвестиційної, на думку П.Р. Дороніної, а інший - до зовнішньоторговельної діяльності. Таким чином, виникла необхідність законодавчого закріплення поняття "особлива економічна зона".

Відомий російський правознавець Люблінський П.І. зазначав, що "законодавча термінологія є не тільки сума назв; вона є відображення усієї класифікації законодавчих понять і дороговказна нитка для юридичної конструкції" [6, с. 10]. Тому визначення повинно мати місце тільки тоді, коли воно задовольняє певним практичним потребам.

22 липня 2005 року Президент підписав Федеральний закон за N 116-ФЗ "Про особливі економічні зони в Російській Федерації", де в 2 ст. дається поняття особливої економічної зони: "Особлива економічна зона - визначається Урядом Російської Федерації частина території Російської Федерації, на якій діє особливий режим здійснення підприємницької діяльності". Таким чином, законодавчо було закріплено поняття особливої економічної зони.

Названий Закон почав регулювати промислово-виробничі, техніко-впроваджувальні особливі економічні зони, а туристично-рекреаційний напрям було запропоновано додатково опрацювати та внести в Закон у вигляді поправок.

У підготовці законопроекту про особливих економічних зон туристсько-рекреаційного типу протягом року взяли участь Міністерство економічного розвитку, Федеральне агентство по туризму, новостворене Федеральне агентство з управління особливими економічними зонами і представники регіонів Росії. І ось 3 червня 2006 року Президент Росії підписав Федеральний закон N 76-ФЗ "ПРО внесенні змін у Федеральний закон "Про особливі економічні зони в Російській Федерації". Закон ввів третій тип особливих економічних зон - "туристсько-рекреаційні особливі зони". Новий Закон повністю спирається на прийнятий Закон про особливі економічні зони з урахуванням особливостей функціонування туристських зон. Незмінними залишилися загальний порядок створення, механізм функціонування особливих економічних зон і управління ними. Знову прийнятий Закон визначає особливості створення та припинення існування туристсько-рекреаційних особливих економічних зон, а також умови здійснення підприємницької діяльності на їх територіях.

У відповідності з Законом особливі економічні зони створюються на 20 років, що є великим стимулом для регіонів країни. Адже формування туристично-рекреаційних зон переслідує різні цілі. Перш за все створення сприятливого інвестиційного клімату, залучення інвестицій в туристичні, рекреаційні та курортні центри Росії. Думається, це забезпечить їм розвиток в умовах ринкової економіки. Передбачається, що туристська галузь країни зробить у своєму розвитку якісний ривок, а жителі Росії та зарубіжні гості отримають можливість вільного і повноцінного відпочинку, лікування та оздоровлення.

На думку Ю. Барзыкина - заступника голови Комітету Державної Думи Російської Федерації з економічної політики, підприємництва і туризму, прийняттям закону поряд з економічною ефективністю, відрахуваннями в бюджет, розвитком оподатковуваної бази можуть бути вирішені найважливіші соціальні проблеми: створення додаткових робочих місць, оздоровлення населення, підвищення його професійного та інтелектуального рівня. Адже з туризмом в регіони приходять передові технології. Вирішується і політичне завдання: Росія стає в ряд провідних туристських держав, інтегрується у світове співтовариство. Таке явище, як туристично-рекреаційні зони, для Росії вперше і зовсім унікальне, і тому тут є можливість привнести щось своє, нове [7, с. 45].

Однак з введенням особливих економічних зон туристсько-рекреаційного типу з'явилися і проблеми, які потребують негайного вирішення. Серед них, на думку О. Маркової, заступника керівника Федерального агентства з управління особливими економічними зонами, питання підготовки і перепідготовки кадрів. Підвищення якості послуг у сфері туризму неможливий без висококваліфікованого персоналу - вважають у Федеральному агентстві. На нашу думку, проблеми можуть посилитися ще і швидким зростанням кількості робочих місць. Можливо, буде паралельна робота Федерального агентства з управління особливими економічними зонами з Міністерством освіти і науки в частині перегляду замовлення на підготовку фахівців безпосередньо для сфери туризму.

"При створенні туристично-рекреаційних зон ми не повинні йти по шляху Туреччини. Інакше прогадаем, - вважає О. Маркова, - тому що в Російській Федерації вже зосереджена маса рекреаційних ресурсів реабілітації населення, і їх необхідно використовувати, щоб відновити здоров'я нації. Це одна з серйозних проблем, які потрібно вирішувати при створенні туристично-рекреаційної зони. Зона повинна бути комплексною, локомотивної та стимулювати розвиток вже існуючих туристських зон" [8, с. 17].

Отже, що ж це таке - туристично-рекреаційна особлива економічна зона? Федеральний закон N 76-ФЗ не дає точного поняття, проте це поняття чітко проглядається і його можна сформулювати зі змісту окремих норм (ст. 2 і 4 ст.). На нашу думку, туристично-рекреаційна особлива економічна зона - це визначається Урядом Російської Федерації частина території Російської Федерації, на якій діє особливий режим здійснення підприємницької туристсько-рекреаційної діяльності. Поняття туристично-рекреаційної діяльності дається в ч. 2.1 ст. 10 Закону, де йдеться, що під туристично-рекреаційною діяльністю розуміється діяльність юридичних осіб, індивідуальних підприємців з будівництва, реконструкції, експлуатації об'єктів туристської індустрії, об'єктів, призначених для санаторно-курортного лікування, медичної реабілітації та відпочинку громадян, а також туристська діяльність і діяльність з розробки родовищ мінеральних вод, лікувальних грязей та інших природних ресурсів, їх видобування та використання, в тому числі діяльність санаторно-курортного лікування і профілактики захворювань, медичної реабілітації, організації відпочинку громадян, промислового розливу мінеральних вод.

Дане визначення має складне поєднання різних напрямів, що раніше не входили в туристську сферу, але воно повністю задовольняє певним практичним потребам, що склалися на даному етапі розвитку економіки країни. Як бачимо, до туристично-рекреаційної діяльності віднесена і санаторно-курортна сфера, і виробнича сфера розробки родовищ мінеральних вод і лікувальних грязей, будівництво та експлуатація об'єктів туристської індустрії. Це революційний крок, так як курорти, таким чином, вперше введені в економічний блок і визнані економічною категорією. Відтепер туристська індустрія і курорти з лікарнями стають єдиними за своєю суттю. У останніх, поряд із соціальними функціями тепер з'явилася потужна економічна функція.

Механізми особливого економічного регулювання в світовій практиці існують давно, їх понад півтори тисячі. А ось таке явище, як туристично-рекреаційні зони, поширене незначно, а для Росії воно і зовсім унікальне. Тому воно носить інноваційний характер.

За оцінками СОТ, можливості Росії дозволяють при відповідному рівні розвитку туристської інфраструктури приймати до 40 млн. іноземних туристів на рік. Як бачимо, можливості і перспективи істотні. Проте, як було відмічено вище, існує ряд проблемних питань, без вирішення яких навряд чи можна все це здійснити в найкоротші терміни. Однією з головних проблем є проблема професійної підготовки та перепідготовки кадрів для роботи в особливих економічних зон туристсько-рекреаційного типу. На сьогодні в цій сфері існує низка суперечностей між:

- науковим уявленням туристсько-рекреаційної діяльності в особливій економічній зоні і відсутністю методологічних засад теорії і методики професійної туристської освіти, що забезпечують системний підхід до використання рекреаційних ресурсів у професійній підготовці фахівців відповідного профілю;
- потребою туристської індустрії туризму і курортів з лікарнями, які надають послуги у рамках туристично-рекреаційної діяльності, засновані на використанні регіональних рекреаційних ресурсів, відсутністю фахівців, здатних на високому професійному рівні надати такі послуги;
- визначенням туристсько-рекреаційних ресурсів як фактора розвитку спеціальностей і спеціалізацій туристсько-рекреаційного профілю в системі неперервної професійної туристської освіти та відсутністю спеціальних розділів теорії і методики викладання для організації навчального процесу з підготовки фахівців, які здійснюють туристично-рекреаційну діяльність, в умовах навчального закладу;
- потребою навчальних закладів туристського профілю у вивченні туристично-рекреаційної діяльності в рамках нового Федерального закону і відсутністю дидактичної моделі вивчення рекреаційних ресурсів в системі безперервного професійного туристського освіти, у тому числі відсутністю відповідних навчальних програм, методичних розробок і компонентів моделей рекреаційних ресурсів нового типу.

Як бачимо, професійне туристське утворення набуває суттєве значення у світлі здійснення туристсько-рекреаційної діяльності в особливих економічних зонах. Щоб підняти всю інфраструктуру на території окремого суб'єкта Російської Федерації так, щоб зробити особливу економічну зону доступною для масового туриста, в першу чергу необхідно звернути найсерйознішу увагу на вивчення туристично-рекреаційних ресурсів даного регіону [9].

Важливо, на нашу думку, на основі аналізу регіонального природно-рекреаційного потенціалу (в тому числі можливості по розробці родовищ мінеральних вод, лікувальних грязей та інших природних лікувальних ресурсів, їх видобування та використання) і освоєння туристських ресурсів конкретного суб'єкта Росії визначити потреби: в необхідності надійної оцінки регіонального туристично-рекреаційного потенціалу і реально доступних ресурсів; розробки методів економічної оцінки рекреаційного туристичного продукту; створення нормативної бази у сфері туристично-рекреаційної діяльності в особливій економічній зоні; розробці нових туристських маршрутів із залученням туристсько-рекреаційних ресурсів регіону.

Отже, для здійснення даного напрямку туристсько-рекреаційної діяльності в особливій економічній зоні в сфері активного залучення рекреаційних ресурсів в туристський бізнес потрібні: розробка нових навчальних дисциплін, предметом вивчення яких стала б туристсько-рекреаційна діяльність в особливій економічній зоні (діяльність юридичних осіб та індивідуальних підприємців з будівництва, реконструкції, експлуатації об'єктів туристської індустрії, об'єктів, призначених для санаторно-курортного лікування, медичної реабілітації та відпочинку громадян, а також туристська діяльність і діяльність з розробки родовищ мінеральних вод, лікувальних грязей та інших природних лікувальних ресурсів, їх видобування та використання, діяльність санаторно-курортного лікування і профілактики захворювань, медичної реабілітації, організації відпочинку громадян, промислового розливу мінеральних вод); розробка нових навчальних спеціальностей і спеціалізацій для сфери туристично-рекреаційної діяльності; системна підготовка туристських кадрів у сфері туристично-рекреаційної діяльності; перепідготовка і підвищення кваліфікації працівників туристської, лікувально-курортної, виробничих галузей з метою вивчення туристично-рекреаційної діяльності в рамках нового Закону, вводившего новий тип особливої економічної зони на території Російської Федерації; підвищення кваліфікації професорсько-викладацького складу туристських внз; створення системи професійної орієнтації серед школярів.

Одночасно істотним початком освітнього процесу стає соціальне замовлення на підготовку фахівців для роботи у туристично-рекреаційної особливої економічної зоні. Як відомо, соціальне замовлення формується на федеральному і регіональному рівнях. У контексті розглянутих проблем гостро постають питання формування регіональних програм розвитку туризму, підготовки фахівців сфери внутрішнього туризму, основою яких є туристично-рекреаційні ресурси. У соціальному замовленні повинні відображатися потреби у підготовці, перепідготовці та підвищенні кваліфікації фахівців для роботи в туристсько-рекреаційних особливих економічних зонах, вимоги до їх рівня компетентності, моделі спеціаліста.

Крім того, для вивчення туристично-рекреаційних ресурсів необхідно визначити умови, які сформували б освітню середу. До деяких таких умов, на нашу думку, можна віднести: мотиваційні, формують навчальну мотивацію, постановку цілей, завдань навчання туристсько-рекреаційних ресурсів; національно-регіональні, що враховують особливості регіонального розвитку, особливості регіональних туристсько-рекреаційних ресурсів, можливості розвитку туризму в регіоні; матеріально-технічні, що забезпечують педагогічний процес сучасними засобами навчання на всіх його етапах; організаційні, які сприяють реалізації освітніх програм на сучасному інноваційному рівні, та інші, що формують особистість студента, цілісність процесу і видів навчання.

І нарешті, необхідно виявити і встановити принципи формування змісту професійного туристського освіти, у сфері туристично-рекреаційної діяльності.

Таким чином, туристсько-рекреаційні ресурси повинні ставати обов'язковим компонентом підготовки фахівців професійного туристського освіти, так як є вихідною складовою туристичного бізнесу. При цьому необхідно відзначити, що туристично-рекреаційна діяльність досить багатопланова і багатофункціональна.

Отже, звідси напрошується висновок, що кожен вид діяльності повинен виконувати фахівець, який має певні знання, вміння і навички. Ось чому в системі вузів туристичного профілю (початкового, середнього та вищої професійної освіти) повинен бути створений ряд нових спеціальностей для роботи у туристично-рекреаційних особливих економічних зонах, як того вимагає новий закон.

Література

1. Федеральний закон від 8 грудня 2003 року N 164-ФЗ "Про основи державного регулювання зовнішньоторговельної діяльності" // Російська газета. 2003. 18 груд.
2. Дороніна П.Р. "Особливі економічні зони" у зовнішньоекономічній діяльності // Журнал російського права. 2004. N 6.
3. Богуславський М.М. Міжнародне приватне право. 5-е изд. М.: Юрист, 2004.
4. СЗ РФ. 2003. N 34. Ст. 3396.
5. Вишняков В.Г. Особливі економічні зони: правові проблеми та шляхи розвитку // Журнал російського права. 2003. N 1.
6. Люблінський П.І. Техніка, тлумачення і казуїстика кримінального кодексу / Під ред. В.А. Томсинова. М., 2004.
7. Богданова С. ОЕЗ: новий інструмент розвитку територій // Туризм. 2006. N 1.
8. Богданова С. Крига скресла... // Туризм. 2006. N 5.
9. Пирогова О.В. Рекреаційні ресурси як концепт у системі неперервної професійної туристської освіти: Автореф. дис. ... д-ра пед. наук. М., 2005. 34 с. У надзаг.: Російська міжнародна академія туризму.