Лариса Черчик
Науково-інформаційний вісник Академії наук вищої освіти України.
2012. - № 2(79). – С.105-112.

Напрями удосконалення управління рекреаційним природокористуванням

Сфера рекреаційного природокористування охоплює надзвичайно широке коло соціальних, екологічних та економічних проблем. Проте в кожному окремому періоді розвитку суспільства можна виділити фактори, що найбільшою мірою негативно впливали на розвиток системи «людина-природа» загалом і механізми природокористування зокрема. Одним з таких факторів є система управління природокористуванням, яка охоплює законодавчі й організаційні аспекти.

Проблеми та напрями удосконалення системи управління у сфері природокористування активно вивчаються науковцями, та найчастіше - з позицій екологічного управління. Вивчались як часткові моменти такого управління, так і теоретико-методологічні основи системного екологічного управління. Останнє включає системи державного, місцевого, корпоративного, громадського та спеціального екологічного управління [1].

Проте, в зазначених наукових розробках, чинній системі екологічного управління увага акцентується на проблемах охорони природи загалом, або окремих природних ресурсів. Також недоліком варто вважати використання переважно адміністративних методів управління та регулювання, обґрунтування доцільності активізації зазвичай фіскальних, інспекційних, контролюючих функцій органами управління. Ще одним недоліком, на нашу думку, є негнучкість цієї системи і нездатність вирішувати проблеми саме організації раціонального природокористування, рекреаційного в тому числі.

Тобто, існує нагальна потреба у формуванні такої системи управління природокористуванням, яка була б адаптована до реалій сьогодення і забезпечувала узгодження економічних, соціальних та екологічних інтересів держави, суб’єктів господарювання, окремих членів та суспільства загалом в умовах розвитку ринкових відносин. При цьому можна розглядати два можливих варіанти розвитку подій. Перший - використання існуючої в Україні системи управління з оптимізацією окремих функцій стосовно сфери рекреаційного природокористування. Другий - розробка принципово нових концепцій цього управління, адекватних концепції сталого роз-витку та ринковим відносинам. Вони повинні формуватись з врахуванням багатоваріантності форм власності, економічної оцінки природних рекреаційних ресурсів, відповідно – адекватної плати за їх використання, виключення суто споживацького відношення до природних ресурсів, як до дарових благ тощо.

При виборі першого варіанту існує загроза перенесення «вірусу» ін-спекційно-контрольної функції на нові утворення. Жорстко централізована система управління, сформована за ієрархічним принципом, що не має альтернатив, не спонукатиме до розвитку місцевої ініціативи, самостійності (в регіональному плані, в системі підприємництва) та врахуванню проблем, характерних для окремих видів природокористування.

Том у ми вважаємо, що необхідно впроваджувати нову систему управління, яка забезпечила б вирішення комплексу проблем рекреаційного природокористування з позицій галузево-територіального підходу. Це - по-перше. По-друге,організація раціонального природокористування охорони природи розглядається нами як вид діяльності. По-третє, ця система має забезпечувати управління тими природними ресурсами, які є загальнонародною та державною (комунальною) власністю, регулювати відносин щодо їх використання на умовах оренди чи інших форм природокористування. Органи управління повинні нести повну відповідальність за стан природних ресурсів, забезпечувати дотримання вимог раціонального природокористування на приватних територіях. Основою діяльності управлінської структури повинна бути не лише відповідальність, а й економічна зацікавленість. Для ефективності такого управління важливо визначити його пріоритети та цілі, засоби реалізації цих цілей, виокремити найважливіші функції, сформувати оптимальну організаційну структуру органів управління.

Вивчаючи особливості саме рекреаційного природокористування, формуємо основну ціль так: інституційне забезпечення підтримки такого природно-рекреаційного потенціалу території, який дасть змогу задовольнити соціальні, екологічні, економічні потреби суспільства на довготривалу перспективу.

Важливими напрямами діяльності для реалізації основної цілі є:

1) формування фонду рекреаційних земель;
2) створення рекреаційного законодавства;
3) створення нової системи органів управління рекреаційним природокористуванням;
4) створення умов для активізації становлення ринкових відносин у сфе-рі рекреаційного природокористування.

Ми розглядаємо їх як єдину задачу, рішення якої можливе лише за умови проведення глибоких наукових досліджень, аналізу та формування прогнозів щодо розвитку рекреаційної сфери і, відповідно, рекреаційного природокористування.

Метою цього дослідження є виклад власного бачення перспектив формування нової системи органів управління сферою рекреаційного природокористування на загальнодержавному та регіональному рівні.

Зауважимо, що в Україні існує складна ієрархічна структура управління природними (в тому числі - земельними) ресурсами. Залежно від повноважень, мети і завдань розрізняють загальне та спеціальне управління.

Загальне управління здійснюється Президентом України, Верховною Ра-дою України, Кабінетом Міністрів України, урядом АР Крим, місцевими органами державної виконавчої влади, місцевими органами самоврядування.

Спеціальне управління покладається на Державний комітет України з земельних ресурсів, Міністерство екології та природних ресурсів України, Міністерство охорони здоров’я, Міністерство лісового господарства, Державний комітет України з геології та використання надр, Державний комітет України з водного господарства.

Різновідомчий характер управління рекреаційними землями обумовлює відмінності в системі планування зон відпочинку і організації діяльності з їх розширення, методів управління і принципів організації територій відповідно до характеру рекреаційного використання. Тому потрібна чітка координація діяльності органів управління та зацікавлених організацій, основний напрям діяльності яких - використання природних рекреаційних ресурсів (ПРР) та відомств, які займаються рекреаційною діяльністю поряд з іншими.

Органи управління повинні відігравати координуючу та направляючу роль, формувати загальну державну політику в сфері рекреаційного природокористування. Але найбільш предметним, максимально конкретним та дієвим є регіональний та місцевий рівень управління, представлений регіональними органами державної влади, спеціальних обласних і районних управлінь, інспекцій, служб тощо.

Суттєвими є питання формування ефективних комунікацій між відповідними діючими органами управління, відомствами, яким підпорядковані землі рекреаційного призначення та спеціалізованими організаційними структурами (див. рис. 1).

Рис. 1. Органи управління реакційним природокорстуванням

Базовим рівнем в інституційній структурі управління рекреаційним природокористуванням є Державний комітет України з земельних ресурсів, де варто створити Управління Фонду рекреаційних земель (Управління ФРЗ), основні функції якого:

- участь у розробці рекреаційного законодавства,нормативної бази рекреаційного природокористування;
- формування ФРЗ, виділення їх меж, встановлення статусу та підпорядкування, забезпечення екологічної та територіально-планувальної регламентації рекреаційного освоєння регіонів і контроль за її дотриманням;
- ведення Реєстру об’єктів ФРЗ;
- розробка процедури, методів та організація процесів приватизації об’єктів ФРЗ;
- подання інформації в систему Державного земельного кадастру;
- проведення, керівництво та фінансування науково-дослідних робіт з найрізноманітніших аспектів використання ПРР, вивчення кон’юнктури ринку природних рекреаційних ресурсів;
- участь у створенні інфраструктури ринку ПР;
- розробка єдиної національної стратегії для проведення політики держави у сфері рекреаційного природокористування;
- координація діяльності структурних одиниць системи загального та спеціального управління у сфері рекреаційного природокористування;
- розробка правил використання об’єктів ФРЗ, їх відтворення, обліку, контролю;
- надання технічної та юридичної допомоги в оформленні необхідної документації для отримання ліцензій, сертифікатів і т. ін. для ведення рекреаційної діяльності з використанням об’єктів ФРЗ;
- рекламно-інформаційна діяльність в інтересах розвитку ринку природних рекреаційних ресурсів, розширення та збереження ПРР;
- розробка разом з регіональними відділеннями, іншими державними органами, громадськими організаціями програм розвитку рекреаційного підприємництва та рекреаційного природокористування, створення зон масового відпочинку тощо, ресурсне й організаційне забезпечення їх реалізації;
- формування механізму самофінансування від економічної реалізації рекреаційного потенціалу (акумулювання у відповідних бюджетах орендної плати, плати за ліцензування, надходжень від відвідування національних природних парків, зон відпочинку, реалізації товарів та послуг на їх території тощо);
- формування фінансових фондів розвитку та охорони рекреаційних земель;
- розподіл між регіонами, муніципалітетами коштів з бюджету для створення, благоустрою рекреаційних територій;
- фінансування заходів щодо збереження та відтворення рекреаційних ресурсів та територій.

Обов’язковими структурними підрозділами Управління ФРЗ, які покликані забезпечити виконання зазначених функцій, повинні стати відділ приватизації, аукціонів та конкурсів, служба ведення Реєстру об’єктів ФРЗ, відділ ліцензування та укладання договорів, відділ економічної оцінки ПРР, інформаційний відділ, консалтингове бюро, служба маркетингу, служба моніторингу і аудиту, науково-дослідне бюро.

Управління ФРЗ та його регіональні відділення взаємодіють з користувачами ПРР, організовуючи конкурси (земельні тендери чи аукціони) на купівлю-продаж рекреаційних земель, укладаючи угоди оренди, видаючи ліцензії на право експлуатації ПРР, здійснюючи сертифікацію діяльності та паспортизацію об’єктів ФРЗ, надаючи консалтингові послуги та технічну допомогу. Така діяльність проводиться на комерційній основі, а кошти акумулюються у спеціальному фінансовому фонді.

Система моніторингу, аудиту та контролю забезпечують поповнення банку інформації про об’єкти ФРЗ, їх використання та стан, проведення економічної оцінки, планування заходів та використання санкцій при порушеннях умов експлуатації ПРР. Практично все зазначене базується на системі стандартів, норм, лімітів, обмежень щодо навантажень на рекреаційні ландшафти, обсягів використання спеціальних ПРР, видів діяльності на рекреаційних землях тощо.

Система аудиту в цьому випадку включає аналіз і оцінку впливу господарської діяльності на ПРР, виявлення негативних та позитивних змін, відповідність встановленим стандартам, нормам, умовам договорів про використання об’єктів ФРЗ. Потреба в такій діяльності виникає при проведенні приватизації, актах купівлі-продажу, укладанні договорів оренди, підготовці договорів страхування тощо.

У великих містах в муніципалітетах важливо створити Відділи приміського відпочинку для розвитку приміського відпочинку, забезпечення рекреаційними територіями, сприяння діяльності приватних осіб і громадськості з охорони, розвитку, використання ПРР.

Зараз гостро стоїть питання про підпорядкування Національних парків. На нашу думку необхідно створити Службу Національних парків для вирішення проблем організації й управління НП та природними пам’ятками з великими повноваженнями та правами, власними фінансовими фондами, які формуються з державних коштів і власної діяльності (наприклад НП США фінансуються конгресом і кожний парк має кошти від туристичної діяльності, розміщення на його території приватних фірм для обслуговування туристів, прокат інвентарю, вхід, використання послуг інформаційного центру). Ця Служба прийматиме рішення щодо видів діяльності, контролюватиме весь процес діяльності приватного підприємництва: визначатиме тип підприємництва, набір товарів і послуг, здійснюватиме контроль за ціноутворенням на них (регулювання сезонне, тижневе для корегування рекреаційних потоків, зниження нерівномірності притоку туристів), санітарно-гігієнічними умовами діяльності. Для того, щоб не порушувати екологічну рівновагу в НП, здійснюється їх зонування за ступінню використання в рекреаційних та інших цілях. Таким чином досягається реалізація двох функцій НП - природоохоронної та рекреаційної.

В системі управління лісним господарством доцільно створити відділи рекреаційного лісовикористання. їх діяльність повинна базуватись на принципі багатогалузевого використання ресурсів і виконання таких основних функцій: забезпечення використання національних лісів для відпочинку, спорту, оздоровлення тощо; розробка проектів з розвитку зон відпочинку, догляду за ландшафтами, створення мережі доріг, стежок; проведення досліджень у сфері організації туризму; підготовка гідів, провідників, тренерів, інформаційних центрів; будівництво і утримання рекреаційних закладів; видача ліцензій приватним підприємцям на певні види діяльності на землях лісового фонду зі здачею в оренду; встановлення розміру орендної плати; створення спеціальної системи для збору даних про рекреаційне використання лісів, рекреаційні об’єкти, види їх використання; організація реклами тощо.

Аналогічний відділ - відділ рекреаційного водовикористання доцільно створити в структурі управління водним господарством.

У структурі Державної туристичної адміністрації України доцільно створити Координуючий науково-інформаційний центр розвитку природно-ресурсного забезпечення туризму. Основною ціллю досліджень є знаходження оптимальних критеріїв використання ПР у рекреаційних цілях з врахуванням факторів, які формують попит та пропозицію ПРР. Необхідно розробити програму комплексних досліджень з визначенням основних напрямів їх проведення. Базовим положенням проведення досліджень є теза про рівноправність, а певних регіонах - пріоритетність розвитку рекреаційної сфери. Одне з основних завдань, яке стоїть перед організаціями, що проводитимуть дослідження, є вироблення методологічних підходів до проведення науково-дослідних робіт загалом та визначення набору методик для проведення окремих досліджень. На нашу думку, варто виділити три напрями досліджень:

- вивчення попиту на ПРР;
- вивчення властивостей та кількісних параметрів ПРР;
- вивчення економічних аспектів рекреаційної діяльності та використання ПРР.

Різноманіття в структурі та функціях регіональних органів залежить в першу чергу від характеру ПРР, їх частки в ПРП, структури землекористування, стратегії розвитку регіону.

Важлива роль у вирішенні питань використання ПРР належить громадським та приватним організаціям, які розробляють і реалізують програми розвитку певних територій у рекреаційних цілях, проводять виставки та конференції, видають періодичну літературу. Це можуть бути професійні об’єднання спеціалістів певного профілю, товариства любителів природи тощо.

Ці органи і відомства є ініціаторами, розробниками і виконавцями різних програм, забезпечують технічну, фінансову допомогу регіонам, муніципалітетам, фірмам, приватним особам щодо організації рекреаційного природокористування. Співпраця з природоохоронними органами, бізнесовими структурами, громадськими організаціями, науково-дослідними установами, забезпечить комплексність рекреаційним природокористуванням.

Запропоновані заходи складають досить гнучку і мобільну систему управління рекреаційним природокористуванням, що забезпечить активізацію процесів становлення та функціонування ринку рекреаційних ресурсів. При цьому будуть витримані екологічні пріоритети, раціональне поєднання ринкових та адміністративних інструментів регулювання відносин у сфері рекреаційного природокористування, взаємоузгоджене застосування методів галузевого та територіального управління цією сферою, перенесення повноважень і відповідальності на регіональні органи управління і влади, широке застосування на практиці спеціальних інструментів екополітики та впровадження суто ринкових підходів до вирішення економічних питань розвитку.

Література

1. Данилишин Б.М., Шостак Л.Б. Устойчивое развитие в системе природно-ресурсных ограничений. - К.: СОПС Украиньї НАНУ, 1999. - 367 с.
2. Герасимчук З.В. Регіональна політика сталого розвитку: методологія формування, механізми реалізації. Монографія. - Луцьк: Надстир’я, 2001. - 528 с.
3. Екологічне управління: Підручник / В.Я. Шевчук, Ю.М. Салаткін, Г.О. Білявський, В.М. Навроцький, В.В. Гетьман. - К.: Либідь, 2004. - 432 с.
4. Данилишин Б.М., Дорогунцов С.І., Міщенко В.С., Коваль Я.В., Новоторов О.С., Паламарчук М.М. Природоресурсний потенціал сталого розвитку України. - К., 1999. - 715 с.