Близнюк А.М., Коніщева Н.Й., Давиденко Л.І.
Вісник ДІТБ. Серія «Економіка, організація і управління підприємствами»
(в туристичній сфері). - 2006. - №10. - С.87-93.

Розмежування повноважень центрального та місцевих органів виконавчої влади у сфері туризму

Розглянуто сутність проблеми розмежування повноважень центрального та місцевих органів виконавчої влади з питань державного регулювання сфери туризму. Обґрунтовано можливості ліквідації дублювання повноважень державних органів виконавчої влади всіх рівнів у сфері туризму, а також доцільність розширення обсягу повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування; розроблено пропозиції щодо вдосконалення положень про надання повноважень центральному та місцевим органам виконавчої влади у сфері туризму шляхом внесення змін до відповідних правових актів Президента України та Кабінету Міністрів України, якими регулюються ці питання.

Актуальність проблеми. Україна знаходиться на важливому етапі державотворення, коли потрібен перехід від концентрації влади, повноважень та ресурсів у центрі до їх перерозподілу на користь регіонів і територіальних громад. У Резолюції Всеукраїнського семінару «Децентралізація влади та фінансів - передумова розвитку місцевого самоврядування в Україні», який відбувся 13-16 вересня 2005 р. в м. Білгород-Дністровський Одеської області, вказано, що «основним завданням реформи системи територіальної організації влади є реалізація принципів децентралізації державного управління, деконцентрації владних повноважень, субсидіарності; формування економічно спроможної, забезпеченої необхідними фінансовими, матеріальними ресурсами базової адміністративно-територіальної одиниці - громади».

Для запровадження дієспроможної системи державного управління в Україні необхідне застосування ефективних механізмів функціонування виконавчих органів влади всіх рівнів, основним завданням яких є інтеграція різних компонентів в єдину систему влади, а також створення умов кожному громадянину щодо задоволення власних потреб та інтересів.

Розвиненість місцевого самоврядування як інституту публічної влади дозволяє кожному громадянину брати участь у вирішенні питань місцевого рівня у межах Конституції та законів України. Але система стосунків влади та суспільства, яка склалася у даний час, не дозволяє повною мірою виявляти, враховувати та реалізувати інтереси всіх зацікавлених сторін, здатних забезпечувати соціально-економічний розвиток. Світова практика свідчить, що шляхом до такого є децентралізація повноважень центральних органів виконавчої влади та створення ефективно діючого місцевого самоврядування.

Виходячи з цього, актуальними є проблеми розмежування прав і обов’язків між центральними органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування, а також гарантування можливостей реалізації цих повноважень. При цьому важливого обґрунтувати роль та місце місцевих органів виконавчої влади в процесі державного управління.

Розглянемо шляхи вирішення цих проблем на прикладі сфери туризму, яка останнім часом розвивається високими темпами. Незважаючи на те, що вживається багато заходів щодо підвищення туристичного іміджу України, система державного регулювання сфери туризму не відповідає якісно новим завданням її розвитку, що підтверджується неодноразовими спробами проведення реорганізації центрального органу виконавчої влади у сфері туризму. За 15 років орган державного управління цією сферою пережив дев’ять реорганізацій [1, с.82]. Останню було здійснено відповідно до Указів Президента України від 20.04.2005 р. №680 «Про Міністерство культури і туризму України» [2, с.18] та від 02.12.2005 р. №1688/2005 «Положення про Міністерство культури і туризму України» [3, с.26].

У зв’язку з вищенаведеним, метою даної статті є розробка наукового обґрунтування та практичних рекомендацій щодо розмежування повноважень центрального та місцевих органів влади у сфері туризму для ліквідації дублювання повноважень державних органів виконавчої влади, розширення обсягу повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які б забезпечили можливості для задоволення потреб, інтересів та розв’язання проблем мешканців відповідної територіальної громади.

Стан проблеми. Фахівцями Міжнародного науково-дослідного центру проблем розвитку туризму Донецького інституту туристичного бізнесу разом з юридичним відділом Донецької облдержадміністрації протягом 2000-2006 рр. проводяться наукові дослідження проблем підвищення ефективності державного регулювання сфери туризму, складовою яких є розмежування повноважень центрального і місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування. Визначено, що головним у вирішенні цих проблем є децентралізація повноважень [4–15], тобто збільшення повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо використання місцевого туристсько-рекреаційного потенціалу.

З метою розробки пропозицій щодо вдосконалення державного регулювання у сфері туризму на обласному рівні авторами в межах науково-дослідної теми «Шляхи підвищення ефективності управління сферою туризму і курортів Донецької області» проведено дослідження повноважень центрального органу виконавчої влади у сфері туризму та структурних підрозділів облдержадміністрацій з питань туризму і курортів.

Указом Президента України від 11.04.2002 р. №331 «Питання Державної туристичної адміністрації України» визначалось, що центральним органом виконавчої влади у сфері туризму є Державна туристична адміністрація України, діяльність якої спрямовується й координується Кабінетом Міністрів України [16, с.22]. Цим Указом було затверджено Положення про Державну туристичну адміністрацію України, до повноважень якої віднесено узагальнення практики застосування законодавства з питань туризму, що належать до її компетенції; розробка пропозицій щодо вдосконалення цього законодавства та в установленому порядку внесення їх на розгляд Президента України і Кабінету Міністрів України; організація виконання актів законодавства та здійснення системного контролю за їх реалізацією.

На обласному рівні забезпечення реалізації державної політики в галузі туризму і курортів, розвитку туристичної та курортно-рекреаційної індустрії покладено на структурні підрозділи обласних державних адміністрацій. Типове положення про ці підрозділи затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 15.05.2003 р. №727 «Про затвердження типових положень про управління (відділ) з питань туризму і курортів обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації та про відділ з питань туризму і курортів районної, районної у мм. Києві та Севастополі державної адміністрації» [17, с.414].

У результаті порівняльного аналізу повноважень Держтурадміністрації України, наданих Указом Президента України від 11.04.2002 р. №331 [16], а також управлінь (відділів) з питань туризму і курортів обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації, наданих згідно зі ст. 4 Постанови Кабінету Міністрів України від 15.05.2003 р. №727 [17], встановлено, що до повноважень структурних підрозділів адміністрацій віднесено бага-то функцій, які надані Держтурадміністрації, тобто деякі повноваження центрального органу виконавчої влади повністю дублюються відповідним структурним підрозділом облдержадміністрації. Аналіз показав, що зовсім було відсутнє розмежування за 13 напрямами роботи. Серед них такі повноваження, як:

- підготовка пропозицій щодо формування державної політики у сфері туризму і курортів та забезпечення її реалізації; здійснення заходів, спрямованих на вдосконалення ринкової інфраструктури туризму, розвиток ринкових відносин у цій галузі та конкуренції на ринку туристичних послуг, створення рівних умов господарювання для суб’єктів туристичної діяльності всіх форм власності;
- розробка пропозицій щодо збільшення надходжень до бюджету, забезпечення зростання потенціалу туристичних підприємств та обсягів реалізації вітчизняного туристичного продукту на зовнішньому ринку, змін умов оподаткування та валютного регулювання, визначення особливостей приватизації та реструктуризації зазначених підприємств, демонополізації економіки, розвитку виробництва сувенірної та рекламної продукції;
- організація та координація роботи зацікавлених підприємств, установ, організацій та фізичних осіб, пов’язаної зі створенням матеріально-технічної бази для розміщення, харчування, транспортного, торговельного, медичного, спортивного, культурного обслуговування туристів, а також діяльності курортних (крім санаторно-курортних) закладів незалежно від форми власності, пов’язаної з використанням лікувальних ресурсів підприємств, установ та організацій, які обслуговують курорти;
- участь у вирішенні питань облаштування мережі міжнародних транспортних коридорів об’єктами туристичної інфраструктури на відповідній території, залучення інвестицій для розвитку туристичної індустрії, у розробленні проектів програм соціального та економічного розвитку населених пунктів;
- взяття участі у вирішенні питань щодо регулювання діяльності пошуково-рятувальних служб у туристичній галузі, розробка програм забезпечення захисту та безпеки туристів і сприяння їх виконанню;
- організація в межах своїх повноважень надання інформаційних і правових послуг, методичної допомоги з питань туризму суб’єктам підприємницької діяльності;
- координація діяльності підприємств туристичної галузі з питань обслуговування туристів, зокрема, надання готельних послуг.

За трьома напрямами повноваження, що були закріплені за Держтурадміністрацією України та управліннями (відділами) з питань туризму і курортів облдержадміністрацій, різнилися незначно. Це полягало лише в тому, що до складу виконавців зазначених повноважень Держтурадміністрація України додатково могла залучати інші центральні органи вико-навчої влади. Так, Держтурадміністрація України і структурний підрозділ з питань туризму місцевого органу виконавчої влади згідно з наданими повноваженнями [16, с.23; 17, с.415] повинні були розробляти разом з іншими центральними та місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування за участю громадських організацій програми з питань туризму і розвитку курортів, забезпечувати їх реалізацію та контролювати виконання. Виконання одного й того ж повноваження законодавчо було закріплене за місцевими органами виконавчої влади, органами місцевого самоврядування, громадськими організаціями.

Різниця полягала лише в тому, що Держтурадміністрація України при цьому могла залучати додатково ще й інші центральні органи виконавчої влади.

Аналогічний стан спостерігався з реалізацією повноважень щодо участі у виконанні державної та місцевої програм зайнятості населення. Згідно з пунктами 4.6 Положення про Держтурадміністрацію України і 4.5 типового Положення про управління (відділу) з питань туризму і курортів облдержадміністрації, ці органи повинні були брати участь у реалізації та виконанні відповідно державної та місцевої програм зайнятості населення, вивчати потребу у фахівцях туристичної галузі, здійснювати заходи щодо підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів для підприємств, установ і організацій туристичної індустрії. Різниця полягала лише в тому, що центральний орган повинен був брати участь у реалізації, а структурний підрозділ з питань туризму облдержадміністрації – у виконанні державної та місцевої програми зайнятості населення.

Слід зазначити, що частина заходів місцевих програм зайнятості населення включається до державної програми зайнятості населення, а також те, що виконавцями як державної, так і місцевих програм є місцеві органи виконавчої влади. Практичне виконання цих повноважень також не могло виконуватися Держтурадміністрацією України без врахувань пропо-зицій управлінь (відділів) з питань туризму і курортів облдержадміністрацій.

Аналогічна ситуація була з виконанням пунктів 4.16 Положення про Державну туристичну адміністрацію України та 4.12 типового Положення про управління (відділ) з питань туризму і курортів обласних державних адміністрацій. Ними передбачалось, що Держтурадміністрація України здійснює інформаційну, рекламну та видавничу діяльність з питань туризму та курортної справи, бере участь в організації та проведенні вітчизняних і міжнаро-дних виставок, виставок-ярмарків, методичних і науково-практичних семінарів, конференцій, інших заходів. Структурний підрозділ з питань туризму облдержадміністрації мав такі ж повноваження.

Результати наукового дослідження. Результати проведеного порівняльного аналізу повноважень центрального та місцевого органу виконавчої влади з питань туризму і курортів свідчать, що деякі повноваження цих органів дублювалися повністю, зміст інших мав незначну різницю. Відповідальність за виконання таких повноважень не було визначено. Це свідчить про необхідність здійснення їх розмежування шляхом конкретизації змісту повноважень центрального та місцевих органів виконавчої влади у сфері туризму та затвердження їх у законодавчому порядку. Продовження досліджень у цьому напрямі зумовлене необхідністю приведення повноважень місцевих органів виконавчої влади у сфері туризму у відповідність до повноважень центральних органів згідно з Положенням про Міністерство культури і туризму України, затвердженим Указом Президента України від 02.12.2005 р. №1688/2005, та Положенням про Державну службу туризму і курортів, затвердженим Постановою Кабінету Міністрів України від 13.02.2006 р. №132.

Виходячи з результатів проведеного дослідження, доцільно внести зміни та доповнення до правових актів Президента України та Кабінету Міністрів України, якими регулюються зазначені повноваження. Відповідно до Законів України від 09.04.1999 р. №586 «Про місцеві державні адміністрації» [18, с.433] та від 18.11.2003 р. №1282–IV «Про внесення змін до Закону України «Про туризм» [19, с.40] на облдержадміністрації покладено повноваження у сфері розвитку туризму.

Тому авторами також був проведений порівняльний аналіз повноважень структурних підрозділів облдержадміністрації, передбачених Постановою Кабінету Міністрів України від 15.05.2003 р. №727 «Про затвердження типових положень про управління (відділ) з питань туризму і курортів обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації та про відділ з питань туризму і курортів районної, районної у мм. Києві та Севастополі державної адміністрації», і повноважень, які надані облдержадміністрації згідно зі ст.11 Закону України від 18.11.2003 р. №1282-ІV «Про внесення змін до Закону України «Про туризм».

У результаті аналізу встановлено, що повноваження обласної державної адміністрації у сфері туризму не повною мірою знайшли своє відображення в типовому Положенні про управління (відділ) з питань туризму і курортів обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації та про відділ з питань туризму і курортів районної, районної у мм. Києві та Севастополі державної адміністрації», затвердженому Постановою Кабінету Міністрів України від 15.05.2003 р. №727 [17].

Для забезпечення виконання повноважень, які надані обласній державній адміністрації у сфері туризму Законами України від 09.04.1999 р. №586 «Про місцеві державні адміністрації» [18] та від 18.11.2003 р. №1282–ІV «Про внесення змін до Закону України «Про туризм» [19], необхідно внести зміни та доповнення до повноважень структурних підрозділів облдержадміністрації, наданих Постановою Кабінету Міністрів України від 15.03.2003 р. №727 [17]. Сучасна редакція не дає можливості структурному підрозділу з питань туризму і курортів облдержадміністрації виконувати ряд повноважень в обсязі, передбаченому Законом України від 09.04.1999 р. №586 «Про місцеві державні адміністрації» [18]. Серед таких можна назвати:

- узагальнення та надання пропозицій щодо формування державної політики у галузі туризму і курортів;
- участь у виконанні місцевої програми зайнятості населення;
- здійснення заходів щодо підготовки, перепідготовки та підвищення кваліфікації кадрів для підприємств та організацій туристичної індустрії;
- розробка пропозицій щодо збільшення надходжень до бюджету, забезпечення зростання потенціалу туристичних підприємств та обсягів реалізації вітчизняного туристичного продукту на зовнішньому ринку, зміни умов оподаткування та валютного регулювання, визначення особливостей приватизації та реструктуризації зазначених підприємств, демонополізації економіки, розвитку виробництва сувенірної та рекламної продукції;
- розробка програм забезпечення захисту та безпеки туристів з урахуванням пропозицій органів місцевого самоврядування, райдержадміністрацій, туристичних підприємств, громадських організацій і сприяння їх виконанню.

Виходячи з цього, формування змісту повноважень з цих питань потребують внесення суттєвих змін та доповнень і викладення в новій редакції пунктів 4.2; 4.3; 4.6; 4.10; 4.19; 4.20; 4.23; 4.24; 4.25; 4.26; 4.27, якими визначено зазначені вище повноваження.

За результатами проведеної роботи з порівняння повноважень Держтуризмкурортів України та управлінь із питань туризму і курортів облдержадміністрації, визначених положеннями про ці органи, можна зробити висновок, що дублюються п’ять їх функцій.

Необхідно провести розмежування між компетенцією центрального органу з питань туризму та курортів і місцевих органів виконавчої влади з цих питань, виключивши дублювання в повноваженнях. Крім того, доцільно було б внести зміни до Постанови Кабінету Міністрів України від 11.05.2005 р. №328 «Про структуру місцевих державних адміністрацій»: в пункті 2 додатка 1 позицію «Управління культури і туризму» потрібно замінити позиціями «Управління культури» та «Управління туризму і курортів», оскільки на сьогодні це питання ще не вирішене.

Висновки та рекомендації. Таким чином, розв’язання проблеми розмежування повноважень центрального органу виконавчої влади та місцевого самоврядування в сфері туризму базується на збільшенні повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо використання місцевого туристсько-рекреаційного потенціалу.

Ключовим аспектом при розв’язанні проблем децентралізації повноважень повинна бути чітка відповідність між обсягом наданих повноважень та обсягом ресурсів (фінансових, матеріальних, інформаційних, кадрових тощо), переданих державою органам місцевого самоврядування для їхньої реалізації.

Надання повноважень місцевим органам виконавчої влади має відтворювати владну суб’єктивність місцевих органів виконавчої влади та забезпечувати можливість для повного задоволення потреб та інтересів населення відповідної території.

Результати проведеного аналізу повноважень центрального та місцевих органів виконавчої влади з питань туризму і курортів свідчать про необхідність внесення суттєвих змін і доповнень у положення про надання повноважень центральному та місцевим органам виконавчої влади у сфері туризму, шляхом внесення змін до відповідних нормативно-правових актів Президента України та Кабінету Міністрів України, якими регулюються ці питання.

Практична значущість впровадження пропозицій щодо розмежування повноважень центрального та місцевих органів виконавчої влади у сфері туризму полягає в науковому обґрунтуванні:

- можливостей ліквідації дублювання повноважень центрального та місцевих органів виконавчої влади всіх рівнів;
- розширення обсягу повноважень місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування, які б забезпечили можливість для повного задоволення потреб, інтересів та розв’язання проблем мешканців відповідної територіальної громади;
- зростання відповідальності за реалізацією наданих повноважень місцевими органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування;
- підвищення якості надання інформаційних, правових послуг, методичної допомоги з питань розвитку туризму.

Впровадження вищенаведених пропозицій щодо розмежування повноважень центрального та місцевих органів виконавчої влади у сфері туризму загалом сприятиме підвищенню ефективності державного регулювання сфери туризму, покращенню взаємодії та координації роботи центрального органу виконавчої влади у сфері туризму та відповідного структурного підрозділу на обласному рівні.

Література

1. Цибух В.І. Державне регулювання у сфері туризму в Україні // Статистика України. - 2005. - №1. - С.80-85.
2. Про Міністерство культури і туризму України: Указ Президента України від 20.04.2005 р. №680/2005 // Офіційний вісник України. - 2005. - №16. - Ст.829. - С.18-19.
3. Положення про Міністерство культури і туризму України: Указ Президента України від 02.12.2005 р. №1688/2005 // Офіційний вісник України. - 2005. - №49. - Ст. 3050. - С.26-30.
4. Конищева Н.И., Кузьменко А.В. Основные направления научного обеспечения развития туризма в Донецкой области // Вісник ДІТБ. - 2000. - №4. - С.35-39.
5. Конищева Н.И. Пути интенсификации устойчивого развития туристического бизнеса в Донецкой области // Материалы IV Междунар. науч.-практ. конф. «Туристский феномен: экономические, социальные, экологические и культурно-исторические предпосылки и последствия» (14-16 мая 2002 г., г. Святогорск). - Донецк: Донецкий ин-т туристического бизнеса, 2002. - С.62-66.
6. Конищева Н.И., Кузьменко А.В. Инновационная стратегия развития туризма в Украине // Collection of Articles International Scientific Conference «Sustainable tourism development: tendencies, experience, possibilities» (25 April 2003, Riga). - Riga: School of Business Administration «Turiba», 2003. - С.171-175.
7. Близнюк А.М., Давиденко Л.И., Конищева Н.И. Совершенствование взаимоотношений органов местного самоуправления с субъектами предпринимательства в сфере туризма // Вісник ДІТБ. - 2003. - №7. - С.17-26.
8. Близнюк А.М., Конищева Н.И. Пути повышения туристско-рекреационного имиджа Донецкой области // Вісник ДІТБ. - 2004. - №8. - С.8-19.
9. Конищева Н.И., Давиденко Л.И. Развитие системы управления сферой туризма и курортов в Донецкой области // Вісник ДІТБ. - 2004. - №8. - С.79-92.
10. Давиденко Л.І. Формування організаційної структури управління туризмом // Менеджер. - 2004. - №4. - С.57-63.
11. Давиденко Л.І. Управління туризмом та курортами у Донецькій області: досвід та шляхи удосконалення // Менеджер. - 2004. - №3. - С.113-117.
12. Konishcheva N.I., Dawidenko L.I. Regulation of the tourism sector in Ukraine in the context of an increased role for local government institutions // Studia i Materialy Naukowa Konferencji «Gospodarka Regionalna i Turystyka» (23.10.2004, Kielce). - Kielce: Wyzsza Szkola Zarzadzania Gospodarka Regionalna i Turystyka, 2004. - S. 109-116.
13. Коніщева Н.Й., Давиденко Л.І. Координація дій у сфері туризму на обласному рівні // Науковий вісник Чернівецького торговельно-економічного інституту Київського національного торговельно-економічного університету: Матеріали Міжнар. наук.-практ. конф. «Туристична індустрія як вектор регіонального розвитку» (15-17 травня 2005 р., м. Чернівці). - Вип. III. - Чернівці: Чернівецький торговельно-економічний ін-т Київського нац. торговельно-економічного ун-ту, 2005. - С.164-169.
14. Коніщева Н.Й., Давиденко Л.І., Шинкаренко М.М. Координація питань розвитку туризму у Донецькій області // Матеріали V Міжнар. наук.-практ. конф. «Наукові і практичні проблеми створення і функціонування туристичних центрів і тематичних парків» (27-28 травня 2005 р., м. Донецьк). - Донецьк: Донецький ін-т туристичного бізнесу, 2005. - С.29-31.
15. Близнюк А.М., Коніщева Н.Й., Давиденко Л.І. Координація дій місцевих органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування у сфері туризму та суб’єктів підприємництва на обласному рівні // Вісник ДІТБ. - 2005. - №9. - С.8-15.
16. Питання Державної туристичної адміністрації України: Указ Президента України від 11.04.2002 р. №331/2002 // Офіційний вісник України. - 2002. - №15. - Ст.795. - С.22-26.
17. Про затвердження типових положень про управління (відділ) з питань туризму і курортів обласної, Київської та Севастопольської міської державної адміністрації та про відділ з питань туризму і курортів районної, районної у мм. Києві та Севастополі державної адміністрації: Постанова Кабінету Міністрів України від 15.05.2003 р. №727 // Офіційний вісник України. - 2003. - №21. - Ст.945. - С.414-421.
18. Про місцеві державні адміністрації: Закон України від 09.04.1999 р. №586 - XIV // Відомості Верховної Ради України. - 1999. - №20-21. - Ст.190. - С.426-433.
19. Про внесення змін до Закону України «Про туризм»: Закон України від 18.11.2003 р. №1282-IV // Офіційний вісник України. - 2003. - №50. - Ст.2600. - С.34-55.

Рассмотрена сущность проблемы разграничения полномочий центрального и местных органов исполнительной власти по вопросам государственного регулирования сферы туризма. Обоснованы возможности ликвидации дублирования полномочий государственных органов исполнительной власти всех уровней в сфере туризма, а также целесообразность расширения объема полномочий местных органов исполнительной власти и органов местного самоуправления; разработаны предложения по совершенствованию положений о предоставлении полномочий центральному и местным органам исполнительной власти в сфере туризма путем внесения изменений в соответствующие правовые акты Президента Украины и Кабинета Министров Украины, которые регулируют эти вопросы.

The essence of the issue differentation of authorities of central and local bodies of execuytive power for the issues of state regulation of the tourism sphere has been considered. Possibilities of liquidation of duplication of aouthorities of state bodies of executive power of all levels in the sphere of tourism and the expedience of widening of the ammount of authorities of local bodies of executive power and bodies of local self governance have been substantiated; suggestions on improvement of legal acts on granting authorities to central and local bodies of executive power in the sphere of tourism by means of making changes into corresponding Legal acts of the President of Ukraine and the Cabinet of Ministers of Ukraine that regulate these issues have been worked out.