Дискусія з приводу скасування вільних зон підприємницької діяльності в Україні

Джерело: Міністерство економіки України

Сприяння експорту? Основною метою запровадження зон був реґіональний розвиток шляхом створення сприятливих для підприємницької діяльності анклавів. Сприяння експорту повинно було мати другорядне значення. Фактично зони й території експортують приблизно одну третину своєї продукції, що становило близько чотирьох відсотків від загального обсягу експорту України в 2003 році. Як видно з таблиці, деякі (не всі) зони користуються особливим митним режимом (митні території). В деяких зонах предмети імпорту, що споживаються у вільних економічних зонах, звільняються від мита на імпорт. Товари, що виробляються у вільних економічних зонах і відправляються на митні території України за межами зон, звільняються від митних зборів. Це створює серйозні вартісні переваги для виробників у зонах порівняно з умовами, що існують поза зонами. Все це знеохочує інвесторів спрямовувати свої кошти за межі зазначених зон і створює для адміністраторів зон потенційні можливості для отримання ренти. Згідно з даними Міністерства економіки України безмитний імпорт сировини є основним каналом податкових субсидій, що суперечить основній меті таких зон як засобу сприяння впровадженню технологій та іноземному інвестуванню. В 2004 році, за орієнтовними даними Міністерства фінансів України, “податкові витрати”, зумовлені цими податковими пільгами, становили приблизно 350 мільйонів гривень або лише 0,1 відсотка від ВВП. Однак виявлена вартість податкових витрат, що припадає на ці зони, була б набагато більшою, якби можна було б врахувати тіньову діяльність і/або ціноутворення у внутрішньокорпораційних трансфертах.

Як щодо СОТ та прагнень України вступити до ЄС? У переговорах про вступ до ЄС є принаймні три суперечливих теми, що стосуються вільних економічних зон. По-перше, мито на імпорт з деяких зон і районів пріоритетного розвитку не збирається, коли товари, вироблені у вільних економічних зонах, продаються за межами згаданих зон, на митній території України. Це є порушенням правил СОТ. По-друге, надання переваги  інвестиційним  проектам, що в перспективі  повинні  сприяти  закупівлі

вироблених в Україні товарів, суперечить Угоді СОТ про пов’язані з торгівлею заходи інвестування (ПТЗІ) ((TRIMS). По-третє, стимули щодо прямого податку можна розглядати як дискримінаційні заходи прямого оподаткування для захисту від імпорту, сприяння експорту, вітчизняного виробництва або як засіб стримування або залучення іноземних інвестицій. Наприклад, занижена ставка податку на дохід корпорацій для орієнтованих на експорт фірм рівнозначна запровадженню недискримінаційної ставки податку на доходи корпорацій у поєднані з наданням експортних субсидій³.

Щодо ЄС, то Угода ЕС (стаття 92 (10)) вимагає, щоб “будь-яка допомога, що надається державою-членом організації або з використанням державних ресурсів у будь-якій формі, що спотворює або загрожує спотворити конкуренцію шляхом сприяння певним заходам або виробництву певних товарів, повинна розглядатися, в тій мірі, в якій вона негативно позначається на торгівлі між державами-членами організації, як несумісна з конкурентним ринком.”⁴

Що може Україна почерпнути з міжнародного досвіду? Загальний міжнародний досвід використання вільних торговельних зон не є однозначний.⁵ Досвід різних країн щодо діяльності економічних зон дає підстави зробити такі чіткі висновки: (а) згадані зони не є першим найкращим засобом вирішення проблеми – першочергове значення має загальне покращення інвестиційного клімату, (b) вони є лише одним із багатьох засобів сприяння зростанню і розвитку експорту і мають обмежену сферу застосування і впливу, (c) найкраще вони спрацьовують, коли орієнтовані на сприяння експорту, (d) найкращий результат вони дають у країнах з розвиненою інфраструктурою і фінансовими ринками, де зв’язки “згори-вниз” можуть бути розвинені для внутрішньої економічної діяльності, (e) вони є деформуючими інструментами торгівлі, які вводять роз’єднаність в стратегічне середовище і як такі вони є вразливими до зловживання, і (f) оскільки через них надаються пільги, утворюється лобі, орієнтоване та те, щоб підтримувати і розширяти ці пільги.

Один особливий аспект зон, який часто випускають з поля зору, полягає в тому, що вони діють як запобіжний клапан для залучення інвестицій, коли загальний діловий клімат є нерозвиненим, і як такі вони зменшують тиск на уряд з метою покращення ділового клімату для всіх інвесторів (вітчизняних і іноземних, великих і малих). Як правило, залучені через них інвестиції є незначними як частка ВВП і можуть відволікти увагу від покращення загального інвестиційного клімату, який сприятиме залученню більш значного рівня інвестицій.

В тих випадках, коли прийнято рішення створити зони, було б бажано, щоб вони характеризувались такими рисами:

- податкові стимули в межах зони повинні бути обмежені до звільнення від митних зборів і непрямих податків (ПДВ та акцизні збори). Товари, що надходять до зони з внутрішньої економіки, повинні розглядатися як предмет експорту (з вітчизняної економіки), отже, для них може бути запроваджено нульову ставку ПДВ і, в разі доцільності, повернення сплаченого мита. Товари можуть експортуватися з зони до інших країн без наслідків оподаткування. Коли товари надходять із зони до вітчизняної економіки, їх слід розглядати як предмети імпорту, і на них повинні поширюватися передбачені чинним законодавством митні збори, ПДВ та акцизи. Оскільки вільні економічні зони (ВЕЗ) розглядаються як екстратериторіальні, їх периметри повинні бути закріплені і перебувати під ефективним митним контролем.

- Пов’язані з експортом зони можуть надавати деякі переваги над механізмами призупинення або повернення мита для експортерів, в тому числі: (і) спрощену систему адміністрування; (іі) переваги руху незначних сум грошової готівки, оскільки, коли товари надходять до зони, митні збори не сплачуються (не можуть сплачуватися лише для того, щоб їх повернули пізніше); (ііі) більш різнобічну систему звільнення від сплати зборів, оскільки призупинення і повернення мита лише покриває сплачене мито або мито, які підлягає сплаті з боку експортера, з огляду на неможливість опрацювати надходження за допомогою численних внутрішніх операцій; (iv) звільнення від сплати мита на устаткування, що використовується в зоні; і (v) забезпечення інфраструктури.

- Запровадження стимулів щодо прямого податку є другим за важливістю найкращим засобом, причому таким чином, щоб звести до мінімуму економічні деформації, дотримуючись при цьому вимог угод СОТ. З метою мінімізації можливих викривлень, стимули щодо прямого податку можна було б обмежити тими, що безпосередньо пов’язані з сумою інвестування – наприклад, шляхом включення суми прискореної амортизації або податкових пільг як частину чинного податкового кодексу, не враховуючи форми тимчасових звільнень від податків. До того ж, як зазначено вище, будь-який стимул щодо прямого податку може суперечити вимогам угод СОТ – залежно від конкретної структури і можливості застосування. Загалом, бажано чітко визначити стимули до інвестування і включити їх до закону, так щоб вони були доступні всім підприємствам на рівних умовах – в тому числі й підприємствам поза межами зон. Пільги не повинні надаватися дискреційно.

Чи окупається звільнення від податків? Обстеження з метою дослідження поведінки⁶ приватних інвесторів показують, що податкові стимули є далеко не єдиним – чи навіть вирішальним – елементом, що визначає привабливість країни для іноземних прямих інвестицій. Розмір ринку та перспективи зростання, збалансована з рівнем зарплат продуктивність праці, наявність інфраструктури, помірні рівні оподаткування, стабільність загального режиму оподаткування, проста й чесна система ліцензування, чітко визначені правові засади, за яких забезпечується виконання контрактів, а також якісна робота бюрократичної системи – все це є важливими елементами у прийнятті рішень щодо інвестування як з боку іноземних, так і вітчизняних компаній. Використання особливих податкових стимулів для подолання інших вад, як правило, виявляється надмірно дорогим – як з точки зору втрат податкових надходжень, більших економічних викривлень, так і вразливості таких заходів до зловживань та уникнення сплати податків. Зокрема:⁷

- Вони не є економічно ефективним (з точки зору прийнятних витрат) засобом сприяння інвестуванню нових підприємств, які звичайно є менш прибутковими в перші роки своєї діяльності; основними бенефіціаріями є фірми, що є високорентабельними на початку своєї діяльності і не потребують стимулів;

- Вони не є ефективним засобом залучення іноземних інвестицій, оскільки не надають суттєвих податкових переваг підприємствам, материнські компанії яких знаходяться в країнах, що пропонують кредит за податки сплачені за кордоном;

- Надання податкових стимулів створює сприятливі умови для корупції та діяльності, спрямованій на отримання ренти. Наприклад, вони значною мірою стимулюють намагання уникнути сплати податків, оскільки оподатковувані підприємства можуть ввійти в економічні відносини з підприємствами, звільненими від податків, і таким чином позбутися своїх прибутків на користь останніх через механізм трансфертного ціноутворення. До того ж, період тимчасового звільнення від податків на доходи, навіть якщо він формально й обмежений певними часовими рамками, може створювати передумови для зловживань і продовження такого періоду інвесторами шляхом творчого маніпулювання існуючою схемою інвестування;

- Витрати, пов’язані з відрахуваннями до бюджету, рідко бувають прозорими, за винятком тих випадків, коли від підприємств, що користуються тимчасовими звільненнями від податків, все ще вимагається подавати належним чином оформлені податкові декларації (в цьому випадку адміністративна діяльність повинна бути спрямована на виконання заходів, що не приносять доходів).

Яких заходів вживає Україна щодо зон? Існуючі в Україні зони не сумісні з доброю міжнародною практикою, і є мало свідчень того, що вони досягли успіхів у розгортанні додаткової економічної діяльності в Україні. Скоріше навпаки, цінні державні ресурси (наприклад, внаслідок відмови від податків) й увага приділялися зонам, можливо, за рахунок успішної реалізації заходів, спрямованих на покращення інвестиційного клімату на всій території України.

У світлі цих фактів, а також у контексті прийнятої в Україні загальної програми скасування податкових пільг стало ясно, що документи, які регулюють діяльність цих зон, потребують доопрацювання. Уряд визнав це, коли запровадив мораторій на створення нових зон. В рамках Другої Програмної системної позики (ПСП), підтриманої Світовим банком, уряд зобов’язався зменшити свої податкові пільги до рівня, що відповідає найкращій міжнародній практиці. На цьому фронті досягнуто значного поступу, частково завдяки заходам, вжитим на початку цього року з метою скасування податкових пільг у згаданих зонах. МВФ неодноразово висловлював своє занепокоєння стосовно зон, підтримав скасування звільнення від податків та у своїй нещодавній Статті IV висновків Ради Директорів закликав протистояти тискові щодо повторного відкриття податкових проріх, що були закриті у бюджеті 2005 року.

Водночас скасування в широких масштабах пільг для зон потенційно може створити проблеми морального ризику. У безперечних випадках іноземних прямих інвестицій, коли інвестиційними фірмами були виконані умови, передбачені пільгами, скасування

пільг фактично призведе до розриву контракту між державою Україна та інвестором. Це, можливо, вимагає запровадження певної форми відшкодування. В той же час деякі надзвичайні пільги було надано на період до 60 років; такі пільги не були реальними навіть у той час, коли підписувалися контракти. До того ж, Україна нещодавно здійснила часткову податкову реформу, зокрема значно зменшила податки на доходи підприємств. Цей захід також був несподіваним для більшості учасників зазначених зон. Поліпшені показники макроекономічної діяльності України за минулий період і відчутне зменшення політичного ризику (наприклад, значно знизилися спреди [різниця в ставках] облігацій) – це теж певні загальні вигоди для іноземних інвесторів, які уже перебувають в Україні.

Нове керівництво вжило певних заходів в рамках бюджету 2005 року та відповідних підзаконних актів з тим, щоб скасувати всі пільги всіх зон вільної торгівлі та пріоритетного розвитку. Хоча протягом минулих років це питання було предметом багатьох дискусій за участю громадськості, заходи, вжиті 2005 року, викликали здивування і були проведені без консультування з суб’єктами⁸, що користуються пільгами. До того ж, хоча пільги було скасовано, проте збереглися інвестиційні та інші зобов’язання підприємств, що розпочали підприємницьку діяльність у зонах в рамках згаданих спеціальних програм.

Що має зараз робити уряд? Нині, як і раніше, вирішення цього питання потребує обачливого підходу. Рекомендується здійснити такі кроки:

1. Підтримати реформаторське рішення Верховної Ради України скасувати особливі пільги підприємств у зазначених зонах. У свою чергу, підтримати це рішення скасуванням усіх спеціальних зобов’язань фірм у цих зонах. Також, доповнити це заявою про наміри уряду поважати раціональні зобов’язання шляхом об’єктивного та надійного процесу визначення того, чи належить інвесторові компенсація. І, в цьому випадку, використовувати процес для визначення суми та методу платежу із звертанням до прийнятної арбітражної процедури у разі потреби.
2. Зосередити більше уваги на поліпшенні інвестиційного клімату в усій економіці України.
3. Ліквідувати заборгованість щодо повернення ПДВ і якомога швидше завершити податкову реформу в Україні.
4. Ліквідувати будь-який режим диференційованого ставлення до іноземних і вітчизняних компаній.
5. За підтримки міжнародних фінансових установ провести консультації з ЄС, СОТ та особливо з посольствами іноземних держав у Києві, стосовно реформаторського характеру рішення України ліквідувати зони та намірів України покращити інвестиційний клімат для всіх інвесторів.

------------------------------
¹ Проект цієї записки підготував Марк Девіс, безпосередньо використовуючи матеріали Дослідження торговельної політики України (Світовий банк, листопад 2004 року) (Ukraine Trade Policy Study, WB), з якими можна ознайомитися на вебсайті Світового банку: worldbank.org.ua. В записці також значною мірою використовуються корисні зауваження й рекомендації, люб’язно надані оперативними працівниками МВФ.
² Деякі зі згаданих субсидій можуть розглядатися Світовою організацією торгівлі як експортні субсидії, оскільки вони спрямовані на все виробництво – як для продажу на внутрішньому ринку, так і на експорт.
³ Див. М. Дейлі, “СОТ і пряме оподаткування”, СОТ, червень 2005 року, матеріали дискусії №9 (M. Daly, “The WTO and Direct Taxation”, WTO, June 2005, Discussion Paper No. 9).
⁴ Хоча в Угоді не дається визначення концепції “допомоги” й не наводиться переліку видів заходів, які забороняються Угодою, Комісія і Суд окреслили межі концепції. Зокрема, відповідно до статті 92 (1) заходи повинні бути вибірковими. Тобто передбачається сприяння окремим заходам або виробництву певних товарів. Тимчасові звільнення від податків на прибутки компаній, розташованих у вільній зоні, наприклад, явно забороняються. Загальний податок на прибуток з низькою ставкою не може бути заборонений. При цьому основним винятком із загальної заборони на державну допомогу є допомога, спрямована на підтримку реґіонів, що потерпають від серйозних проблем економічної недорозвинутості, і багато країн скористалися в обмеженій мірі цим винятком.
⁵ Див. наприклад, “Огляд ролі та впливу орієнтованих на експорт зон” Дорсаті Мадані, Робочий документ стратегічних досліджень 2238, Світовий банк, листопад 1999 року ( “A Review of the Role and Impact of Export Processing Zones” by Dorsati Madani, Policy Research Working Paper 2238, The World Bank).
⁶ Робоча група Консультативної групи з питань ринку капіталу, “Іноземні прямі інвестиції в країни з ринками на стадії формування,” вересень 2003 року.
⁷ Див також “Податкові стимули інвестування підприємницької діяльності: посібник для діячів, що формують політику в країнах, що розвиваються” Х. Зі (H. Zee), Дж. Стотскі (J. Stotsky) і Е. Лі (E. Ley), Світовий розвиток (World Development), Том 30, No. 9, 2002 рік.
⁸ Слід визнати, що якби й було консультування, шлях до усунення пільг виявився б, цілком імовірно, більш важким.